Источник: Финансы, № 7, 2003Т.Г. Нестеренко, заместитель министра финансов - начальник Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации
Одним из актуальных вопросов совершенствования организации, методологии и технологии казначейского исполнения бюджетов всех уровней в Российской Федерации, который требует неотложного решения, является вопрос о том, каким образом российское государство должно строить систему расчетов в секторе государственного управления, осуществляемых посредством казначейств.
В частности, должно ли государство идти по пути передачи полномочий по кассовому обслуживанию бюджетов всех уровней бюджетной системы одному органу казначейства или могут создаваться многочисленные и многоуровневые системы казначейств?
Рассматривая вариантность создания и развития платежной системы сектора государственного управления, Министерство финансов Российской Федерации приняло решение в пользу единой казначейской системы. Данное решение нашло отражение в поправках к Бюджетному кодексу Российской Федерации, направленных Правительством в Государственную Думу.
Теперь дело за политиками. Однако важно подойти к рассмотрению этого вопроса со всей ответственностью за будущее финансовой системы государства.
Значимость вопроса кассового обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы в федеральном казначействе подчеркнута и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2004 году". Вот что в нем написано: "Необходимо принять меры по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуемо посредством проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через систему федерального казначейства".
Итак попытаемся разобраться в возможных вариантах построения казначейств (как платежных систем органов государственного управления), а также пояснить, на чем основывалось решение Минфина России в пользу единой казначейской системы.
При формировании представления о том, какой должна быть платежная система сектора государственного управления, очень важно провести четкую черту между вышеназванным сектором и другими секторами экономики (сектор нефинансовых корпораций, сектор финансовых корпораций, сектор некоммерческих организаций и сектор домашних хозяйств).
Для упрощения понимания природы взаимоотношений секторов экономики представим их как сектор государственного управления и сектор реальной экономики.
Как видно из представленной схемы, осуществление расчетов между секторами происходит в платежной системе Центрального банка, при этом финансовые потоки сектора реальной экономики обособляются посредством коммерческих банков, а финансовые потоки сектора госуправления - в Банке России.
Что этим достигается? Во-первых - прозрачность в движении денежных средств между секторами. Недавний опыт (1998 г.) показал, что денежные потоки между такими участниками расчетов, как государство и реальный сектор экономики, обязательно должны проходить через корреспондентские счета банковской системы. Если бы этот принцип всегда соблюдался, то не создалось бы ситуации, когда на бюджетные счета, открытые в коммерческих банках, переводились средства в уплату налогов в то время, когда сами банки были уже "мертвыми". Не трудно продлить эту "мертвую" цепочку чтобы довести ситуацию до абсолютного абсурда. При этом самое неприятное как раз то, что история мало кого научила, а может быть и очень привлекательна для тех, кто успел из этой ситуации извлечь собственную выгоду.
Только с этой точки зрения я рассматриваю поправку, которую "протащили" депутаты Государственной Думы, разрешающую открывать счета бюджетов в коммерческих банках.
Отсюда вторая причина, по которой необходимо разделять деньги государства и сектора реальной экономики, заключающаяся в том, что деньги государства в Центральном банке находиться в полной сохранности в независимости от ситуаций, возникающих в экономике, в банковской системе и т.д.
Третья причина необходимости обособления денег государства от денег реальной экономики заключается в том, что только путем обособления финансовых ресурсов можно реально оценить эффективность функционирования каждого сектора. Когда деньги государства работают на государство, а деньги частного сектора работают на частный сектор, эффективность этих секторов можно реально оценить.
Провести оценку эффективности можно только путем построения системы учета. И сегодня в Министерстве финансов Российской Федерации идет напряженная работа над созданием нового плана счетов для сектора государственного управления. Главный принцип, который закладывается в новый план счетов, это - приближение системы учета в секторе государственного управления к системе учета в секторе реальной экономики.
Только тогда можно будет, например, ответить на вопрос, что эффективнее: производить услугу самим государственным сектором или покупать эту услугу у реального сектора экономики. Но первым условием для такой оценки должно быть обособление финансовых потоков сектора государственного управления и сектора реальной экономики. Ясное понимание необходимости обособления денежных потоков государства и нахождения государственных денег в Центральном банке - вот причины, по которым Министерство финансов приняло свое решение.
Как при этом будет осуществляться управление денежными средствами государства, какие будут применяться технологии единого счета и управления ликвидностью этого счета - это уже другой вопрос. Главное то, что деньги государства должны быть отделены от денег частного сектора.
Что касается правовой основы для формирования решения Министерства финансов РФ, то оно основывалось на Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, законах о бюджетах (федеральном, региональных и местных).
В частности, в ст.7 Конституции РФ говорится о том, что к ведению Российской Федерации относится финансовое регулирование. И именно в целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, который ответил на вопросы о том, как оно должно осуществляться.
Бюджетным кодексом к полномочиям Российской Федерации в области исполнения бюджетов относятся: установление общих принципов организации бюджетной системы, определение основ осуществления расходов всех уровней бюджетной системы и установление единых форм бюджетной документации отчетности всех уровней бюджетной системы.
Что касается установления порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, то в соответствии с Бюджетным кодексом эти полномочия отнесены к полномочиям государственной власти субъектов Федерации.
Кроме Конституции и Бюджетного кодекса в бюджетное законодательство входят ежегодно принимаемые федеральные законы о бюджете на очередной финансовый год. В федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год также определяются некоторые положения бюджетных правоотношений. Например, в нем устанавливаются нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы
И еще в федеральном законе большая часть финансовой помощи регионам носит целевой характер. А это означает, что субвенциям, субсидиям, различным видам финансовой помощи по экономической сути и по положениям закона о бюджете прописан целевой характер. Соответственно закон относит все эти нормы к ответственности федерального правительства, которое обязано обеспечить исполнение федерального бюджета таким образом, чтобы установленные нормативы и целевой характер расходов были гарантировано обеспечены.
Однако любой финансист понимает, что все подобные нормы законов могут быть реализованы только тогда, когда имеется организационная, техническая, технологическая возможность обеспечить реализацию закона.
Например, нельзя реализовать такие нормы и даже взять на себя ответственность за соблюдение этих норм и нормативов, если есть хоть одна возможность, которая позволяла налогоплательщику заплатить налог непосредственно в федеральный бюджет, в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджет муниципального образования, минуя федеральное казначейство. В этом случае гарантировать исполнение закона невозможно.
Фактически, если по тем или иным причинам происходит нарушение законодательных норм, виноватым оказывается федеральное правительство, которое, по мнению общества, не обеспечило выполнение бюджета. Однако, Правительство может взять на себя ответственность только в том случае, если созданы условия для стопроцентного исполнения закона.
Таким образом, положения законодательства возлагают на федеральное правительство ответственность за реализацию основополагающих бюджетных принципов, реализовать которые возможно только через такой инструмент как федеральное казначейство.
Кроме того, при построении взаимоотношений в государственном секторе важно следовать концептуальным и базовым принципам устройства бюджетной системы, которое обозначено в Бюджетном кодексе. Нормативное обеспечение этих принципов возложено на Правительство Российской Федерации.
На чем базируется бюджетная система? Это - единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, порядка финансирования расходов и ведения отчетности.
Возможны два пути обеспечения реализации этих принципов.
Первый - использование единой казначейской системы (как бы она не называлась: "федеральная", "государственная" и т.п.) для исполнения бюджетов всех уровней: федерального, региональных и местных.
Второй путь - использование законодательно установленных стандартов технологии кассового обслуживания исполнения бюджетов. В этом случае на уровне федерального правительства принимается решение, устанавливаещее стандарты и, таким образом, обеспечивается реализация основополагающих принципов бюджетной системы.
Первый путь - единая система (организационно, методологически, технологически) - предполагает единую систему органов федерального казначейства, единую информационную систему Российской Федерации, единые процессы и процедуры осуществления бюджетных расходов на основе бюджетной классификации, централизованное взаимодействие с банковской системой, централизованное взаимодействие с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и другими органами администрирующими доходы бюджетной системы.
Непременным условием первого пути является законодательное установление единой системы казначейских органов, выработка правил кассового обслуживания бюджетов всех уровней и утверждение всех правил федеральным правительством.
Преимущества первого пути г внедрение единой методологии и технологии, механизмов исполнения бюджетов на всей территории Российской Федерации, использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия (электронного, технического, платежного) с платежной системой Центрального банка, повышение качества исполнения бюджета, прозрачности, повышение достоверности отчетов об исполнении бюджета, повсеместное обеспечение исполнение положений бухгалтерского учета, единство отчетности, уменьшение конфликтного поля с точки зрения распределения доходов в случае случайной или умышленной уплаты доходов на счета соответствующих бюджетов или нарушения нормативов распределения, сокращение расчетного времени, сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, обеспечение принципа единства кассы и т.д.
Еще одним преимуществом первого пути является наличие готовой, действующей информационно-технической системы, способной обеспечить кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней на всей территории Российской Федерации уже сегодня. Эту систему можно совершенствовать, развивать дальше. Но главное - она уже есть, работает и уже сегодня способна обеспечить обслуживание бюджетов всех уровней на территории страны.
Второй путь - на федеральном уровне устанавливаются стандарты, а кассовое обслуживание бюджетов берут на себя автономные казначейские органы субъектов Федерации и муниципальных образований.
Что нужно для реализации второго пути? Как и в первом варианте, необходимо установление единых правил, утвержденных федеральным правительством. Необходимо создание региональных, районных, муниципальных структур, которые обеспечивали бы кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов. Необходимо создание специальной аудиторской службы, которая будет проверять соблюдение установленных правил независимыми региональными, районными и муниципальными казначействами.
Не трудно заметить, что перечисленные выше преимущества первого пути превращаются для второго пути в недостатки.
Для каждого регионального, районного и муниципального казначейства необходимо разрабатывать свой, индивидуальный порядок взаимодействия с учреждениями Центрального банка. Надо разрабатывать индивидуальные правила исполнения бюджета
При выборе второго пути, неизбежным становится образование аморфной совокупности казначейств четырех уровней. Причем в одном населенном пункте при такой ситуации может физически находиться четыре органа казначейства: федеральное, региональное, районное и поселенческое.
Есть еще одна проблема, связанная с выбором второго пути. Это - неизбежное при дальнейшем развитии второго направления разделение налоговых органов на федеральные, региональные, районные, местные.
Таким образом вопрос обслуживания счетов бюджетов бюджетной системы должен получить однозначный ответ: либо бюджеты всех уровней обслуживаются федеральным казначейством, либо для каждого из бюджетов на территории страны создаются свои казначейства. И то, и другое решение должно быть принято на федеральном уровне и на длительный срок.
Делая выбор того или иного пути развития казначейской системы, нельзя не принимать во внимание и стратегию развития банковской системы. Никто сегодня не будет оспаривать необходимости нахождения государственных денег в Центральном банке. Многие муниципалитеты уже сегодня вынуждены выводить свои деньги в коммерческие банки, поскольку на их территориях закрыты РКЦ Банка России. Через 5-10 лет по разным планам возможно останется 15-20 ГРКЦ Банка России
Каким же образом можно обеспечить нахождение средств бюджетов всех уровней в учреждениях Центрального банка?
Министерство финансов России предлагает снять эту проблему и использовать систему федерального казначейства, которая является аналогом и правопреемником в части обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы расчетно-кассовых центров Центрального банка. Система федерального казначейства позволяет доводить деньги до получателей, проводить операции, выдавать ежедневно выписки по соответствующим счетам. Эти технологии уже сейчас реализованы в 23 субъектах Российской Федерации и в 1077 муниципалитетах.
При кассовом исполнении бюджетов, обслуживаемых системой федерального казначейства, казначейский орган берет на себя самые объемные, затратные, трудоемкие и сложные в информационно-техническом плане операции.
Этапы кассового обслуживания федеральным казначейством включают доведение объемов финансирования до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета, контроль платежных документов бюджетополучателей, осуществление платежа от их имени и по их поручению, а также аналитический учет кассовых потоков. Планирование, контроль, распределение и доведение лимитов бюджетных обязательств до получателя должен осуществлять орган, исполняющий бюджет, а не казначейский орган, осуществляющий кассовое обслуживание.
В заключение хотелось бы отметить, что консолидация общества, о которой в своем Послании Федеральному Собранию говорил Президент России, должна начинаться с повышения роли и ответственности финансистов. Каждый работник финансовых органов должен осознавать, что все мы живем в одной стране, служим достижению единой цели - создание сильной и надежной финансовой системы.