Источник: Финансы, № 6, 2003Е.В. Бушмин, председатель Комитета по бюджету Совета Федерации Федерального Собрания РФ
В период работы заместителем министра финансов РФ автор курировал как межбюджетные отношения с субъектами РФ, так и задачи, связанные с автоматизацией, В частности, Федеральная Целевая программа развития казначейской системы начинала разрабатываться и реализовываться с непосредственным участием автора.
Предстоящее коренное изменение системы автоматизации органов федерального казначейства РФ, а также необходимость исполнения бюджетов "поселенческих" муниципалитетов автоматически в существенной мере скажутся на автоматизации деятельности органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
В этой статье автор считает своевременным поделиться с коллегами своими мыслями в отношении автоматизации финансовых органов с тем, чтобы уберечь их от принятия решений в области выбора системы автоматизации, которые в перспективе могут оказаться неверными.
Многие считали (и, к сожалению, считают до сих пор) смыслом автоматизации - облегчение части работы сотрудников финансовых органов (далее - ФО), в первую очередь тех, у кого объем проводимых операций и объем информации настолько велики, что невозможно справиться с ними вручную. Поэтому первые шаги автоматизации бюджетного процесса были связаны с внедрением систем класса АРМ "Бюджет", которые по сути своей выступали лишь как интерпретаторы заложенных в них учетных схем и позволяли автоматизировать лишь некоторые учетные функции ФО. Основные возможности таких систем сводились к формированию бухгалтерских проводок и ведению аналитического и синтетического бухгалтерского учета. Единственным результатом подобной автоматизации являлось уменьшение ручного труда отдельных сотрудников ФО.
Затем появились различные узкоспециализированные разрозненные и не связанные между собой программные модули, в том числе модуль "Казначейство", которые позволяли автоматизировать не только определенные задачи, но и отдельные участки работы ФО. А повышение эффективности работы заключалось уже не только в уменьшении ручного труда, но и в уменьшении количества ошибок, связанных с недостоверностью информации. Преимущество такой автоматизации бюджетного процесса состояло в том, что она осуществлялась в короткие сроки и с минимальными трудовыми и временными затратами.
Однако продолжающееся реформирование бюджетной сферы и законодательно регламентированный переход на казначейскую систему исполнения бюджета потребовали более серьезной автоматизации: не просто отдельных функций и задач, а всего концептуально измененного бюджетного процесса.
Поэтому ясные очертания начала обретать идея интеграции программ. Многие разработчики прикладного программного обеспечения пытались объединить отдельные узкоспециализированные программные модули в единые комплексы, не меняя при этом ни сами программные модули, ни методику, ни схему работы ФО. Первоочередной задачей стала наиболее быстрая автоматизация "горячих участков" работы ФО. При этом на технологические особенности построения системы, определяющие ее качество, по большому счету никто внимания не обращал.
Однако расширение бюджетных полномочий ФО, необходимость, из-за роста объемов информации, постоянного повышения производительности труда без существенного увеличения штатов и, следовательно, наметившаяся тенденция разделения труда даже при выполнении самых простых операций, потребовали нового подхода к автоматизации бюджетного процесса.
Отсюда появились два современных требования к автоматизированной системе:
Два эти требования к автоматизированной системе обеспечиваются построением ее в трехуровневой архитектуре "клиент-сервер".
Внешне может показаться, что термин "трехуровневая архитектура" имеет отношение лишь к области автоматизации и не требует внимания со стороны руководства ФО. Это не так. Именно архитектура построения системы определяет долгосрочность финансовых и кадровых вложений в ее создание и внедрение, а также совокупную стоимость владения системой в течение всего срока ее полезного использования. А это уже вопросы стратегии развития, напрямую решаемые руководством ФО.
Все уровни системы, построенной в трехуровневой архитектуре, реализованы независимо друг от друга и представлены тремя составляющими: уровень пользователей, уровень обработки информации и уровень хранения информации.
Уровень пользователей включает в себя все многообразие рабочих мест различных сотрудников и обеспечивает визуальное представление информации, хранящейся в системе. Основным требованием этого уровня является создание наиболее понятного и простого в использовании интерфейса, а также полное отсутствие прикладной логики.
Уровень обработки информации определяет логику системы, т.е. позволяет настраивать ту или иную процедуру и последовательность обработки информации, содержащейся в системе, в полном соответствии с текущим законодательством и регламентом работы ФО.
Уровень хранения информации поддерживает единство и целостность всех данных системы.
Подобное построение системы всегда сможет обеспечить быструю и независимую оптимизацию каждого уровня в соответствии с текущими и перспективными задачами ФО.
Такая система сможет охватить все участки учета, которые хоть и различаются по интенсивности работы, но одинаково важны для полноценного функционирования ФО. При этом необходимым условием эффективной работы ФО будут являться простота, надежность, высокая функциональность и быстродействие автоматизированной системы.
Практически все современные автоматизированные системы мировых лидеров в области финансовых информационных технологий - Oracle, SAP и других - построены в трехуровневой архитектуре. И они обязательно придут в Россию и продиктуют требования российским производителям - кто не успеет адаптироваться к новым требованиям, тот, скорее всего, окажется невостребованным.
Приведем основные характеристики современных автоматизированных систем.
Главная роль автоматизированной системы заключается в создании единого информационного пространства, охватывающего все участки и всех участников бюджетной сферы. А ядром построения единого информационного пространства бюджетной сферы является полная автоматизация процесса казначейского исполнения бюджета, обеспечивающая оптимизацию не только комплексного бюджетного учета и контроля, но и управления бюджетной сферой путем уменьшения потерь от несвоевременности принятия решений.
При таком подходе актуальным становится построение электронного документооборота и объединение всех участников процесса исполнения бюджета в единую информационно-технологическую цепь. Основным требованием к функционированию автоматизированной системы является возможность организации и гибкой настройки технологических потоков обработки данных в цепочке ФО, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств (далее - РБС и ПБС).
Базовым понятием программного комплекса выступает понятие маршрута - последовательности этапов автоматизированного выполнения той или иной работы в процессе исполнения бюджета. А поскольку работа по исполнению бюджета связана с созданием или обработкой документов, то часть работы, которую должен выполнить на определенном этапе конкретный сотрудник ФО, РБС или ПБС представляет собой определенное задание по обработке документа или выполнение операции.
Поэтому все задания по обработке документов, выполняемые пользователями, в системе оформляются в виде операций, а каждое из действий, производимое в процессе выполнения задания, оформляется как шаг операции. Примером организации операции может служить процесс ввода и обработки платежного документа ПБС. Действия с документом (ввод в систему, контроль, финансирование, кассовый расход и т.д.), как правило, производятся разными сотрудниками в определенной последовательности и в соответствии с их полномочиями. Так образуется технологическая цепочка по обработке платежного документа, т.е. документ, введенный в систему, проходит определенный маршрут обработки.
Основанием для выполнения и проведения каждой операции является первичный документ, который обрабатывается в ходе данной операции. Первичный документ для данной операции может по сути являться производным документом предыдущей операции. Например, "Распоряжение на финансирование" является первичным документом для проведения операции по формированию "Платежного поручения" на списание денежных средств с банковского счета, а само "Платежное поручение" является производным документом данной операции. Поэтому следует различать первичные документы операции и первичные документы системы. Первичный документ системы попадает в систему единожды и является начальным документом определенного маршрута обработки. При этом первичный документ системы может вводиться в систему вручную, например, "Платежный документ ПБС", или попадать в нее по электронному каналу связи, например, "Выписка банка с единого счета".
Наряду с первичными и производными документами в системе выделяется группа учетных документов (или, попросту, бухгалтерских проводок), отражающих факт движения средств по счетам аналитического учета.
В целом, такой подход значительно упрощает анализ данных системы и делает документооборот максимально соответствующим автоматизируемой схеме исполнения бюджета. Рабочее место каждого сотрудника представляет собой набор специализированных списков, в которых находятся документы, направленные к нему для обработки. По окончании определенной стадии обработки система автоматически исключит документ из списка одного сотрудника и переместит этот документ в список другого сотрудника, который отвечает за следующий этап обработки. В итоге полностью обработанный документ попадет в архив, сохраняя всю историю обработки.
Современная автоматизированная система, построенная в трехуровневой архитектуре, подразумевает гораздо большие затраты на разработку со стороны производителя. Это подтверждает высокая стоимость систем иностранных производителей. Те немногие системы российских производителей, что построены в трехуровневой архитектуре, в силу более низкой стоимости производства в РФ дешевле, однако их цена может показаться достаточно высокой.
Внедрение системы, не просто учитывающей данные и построенной по принципу "ввел-распечатал", тоже является процессом достаточно затратным как с финансовой, так и с кадровой точек зрения. Для ее успешного внедрения необходимо полностью промоделировать работу ФО, РБС и ПБС, детально ее описать, заложить сценарии работы в автоматизированную систему, четко расписать технологические инструкции и регламент по рабочим местам.
Для тех автоматизированных систем, что приобретаются на перспективу, необходимо оперировать не столько понятием "стоимость" системы, сколько понятием "стоимость владения" системой на период ее полезного использования (обычно 10 лет).
Стоимость владения системой определяется, помимо собственно стоимости ее закупки и внедрения, также и объемом ежегодных затрат на ее сопровождения. Таковые, помимо отчислений поставщику за оказываемые услуги по выпуску новых версий и организацию "горячей линии", состоят из тех затрат, что несет заказчик на развитие системы, проведение обновлений (улучшений) системы и ее модернизацию в связи с возрастающими потребностями или нагрузкой.
Чтобы понять стоимость таких затрат для систем, построенных в трехуровневой архитектуре, приведем простой пример подобной автоматизированной системы - это сеть Интернет. Заходя в сеть Интернет по обычной телефонной линии, можно смотреть текстовую информацию, осуществлять ее поиск, писать и принимать почту, смотреть фильмы, слайды, слушать музыку и т.д. Для осуществления всех указанных операций не нужно обновлять никакого программного обеспечения на своем компьютере - все операции производятся на сервере, с которым компьютер соединился по телефонной линии. Если бы Интернет был бы построен не в трех-, а в двухуровневой архитектуре, для изменения, например, параметров просмотра текста пришлось бы переустанавливать программу на своем компьютере. Переустановка программы на нескольких миллионах компьютеров сделала бы использование Интернета невозможным.
Итак, вернемся к финансовому органу и оценим стоимость владения системой, построенной не в трехуровневой архитектуре.
Итого получим примерно 1660000 руб. в год или 16600000руб. за 10 лет (срок полезного использования) только для финоргана субъекта РФ (без учета муниципальных образований и округов), без учета рисков критического параметра 3.
Для системы, построенной в трехуровневой архитектуре, сумма затрат по пункту 1 практически нулевая, сумма затрат по пункту 2 сводится только к обновлению одного (или нескольких) серверов приложений и составляет примерно 150000руб. в год или 1500000 руб. за 10 лет для финоргана субъекта РФ. Пункт же 3 для такой системы малозначим, поскольку вне зависимости от степени нагрузки на систему обмен данными между базой данных и пользователями напрямую вообще не происходит.
Поскольку при исполнении бюджетов обрабатывается конфиденциальная информация, большое внимание уделяется защите данных от несанкционированного доступа к ним. В системах, построенных в трехуровневой архитектуре, пользователь не может получить доступ к данным непосредственно, а только через промежуточное звено - сервер приложений. Это надежно защищает данные от несанкционированного доступа или потерь, а также делает систему высоко-отказоустойчивой и катастрофоустойчивой.
В иных системах зачастую происходят потери данных, что выражается в периодической необходимости их восстановления или в их невосстановимых потерях. Кроме того, обращение пользователя напрямую к данным системы не может гарантировать их надежной сохранности от несанкционированного доступа.
Установка новой автоматизированной системы или развитие существующей - большая финансовая и кадровая нагрузка на субъект (муниципальное образование). Ответственность за верный выбор лежит не на службе автоматизации, а на руководстве ФО.
Выбирая новую автоматизированную систему или принимая решение о модернизации существующей, необходимо руководствоваться не только качеством решения системой текущих задач, но и оценивать возможности ее развития. Учитывая предстоящую смену системы автоматизации органов Федерального Казначейства РФ, а также необходимость исполнения бюджетов "поселенческих" муниципалитетов, возможно, требования к выбранной системе настолько изменятся, что придется нести новые большие затраты - как финансовые, так и кадровые.
Все значимые характеристики системы, построенной в трехуровневой архитектуре, описаны в предыдущем разделе, Отметим лишь, что при нынешнем положении вещей в области автоматизации бюджетного процесса выбор системы должен:
В любом случае, выбор автоматизированной системы должны определять ее производительность и надежность. Они дают тот фундамент, на котором можно возводить здание сложного программного комплекса, не опасаясь, что при определенном уровне сложности этот фундамент "поплывет".
При таком подходе стоимость приобретения системы уже не имеет определяющего значения, становится важно то, какие преимущества и перспективы будут получены в результате внедрения. И в первую очередь необходимо оценить стоимость приобретения не только с точки зрения способности системы решить сегодняшние задачи, но и ее "совместимость с будущим", т.е. возможные затраты (финансовые, временные, трудовые) на поддержание ее работоспособности и необходимую оптимизацию в условиях динамичного развития бюджетной сферы.
Осознавая необходимость принимать решения, которые будут актуальны в долгосрочной перспективе, Правительство РФ готово изначально потратить существенные средства на новую систему автоматизации федерального казначейства РФ. Хотелось бы, чтобы этот фактор подстегнул развитие отечественных систем автоматизации финансовых органов - ведь за редким исключением так называемые готовые решения, имеющихся сегодня на российском рынке, построены на технологиях 10-летней давности и с точки зрения перспективного развития являются морально и технологически устаревшими.