Источник: ''Бюро правовой информации''Юрий Колесов
Почти 7 месяцев Россия была едва ли не единственной в мире страной, в которой предприятия могли не платить за загрязнение окружающей среды. Под конец 2002 года система этих сборов была восстановлена благодаря определению Конституционного суда. Экологи приветствовали это решение, поскольку с разрушением существовавшей системы компании лишились стимула вкладывать средства в природоохранные мероприятия. Промышленники не разделяют их радость. А чиновники ищут способ взыскать с бизнеса все платежи за экологические каникулы.
В основе российской системы выплат за наносимый природе вред лежало правительственное постановление от 28 августа 1992 № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Платежи вычислялись по своего рода математической формуле и необходимость платить их распространялась на все организации, осуществляющие в России любую деятельность, связанную с природопользованием. Плата автоматически взималась за любые выбросы. При этом за каждый вид воздействия или же за каждый ингредиент загрязняющего вещества был установлен свой норматив.
10 лет эта система худо-бедно, но работала. По крайней мере, особого желания реформировать ее у правительства не возникало. Вместо него это решил сделать бизнес, причем самым радикальным образом - разрушить ее. В начале прошлого года в Верховный суд (ВС) поступил иск "Кольской горно-металлургической компании" (дочернего предприятия "Норильского Никеля", которое координатор кампаний организации "Гринпис России" Иван Блоков называет одним из крупнейших загрязнителей природы в России). Кольская ГМК требовала признать постановление № 632 недействительным. В заявлении истец утверждал, что платежи за выбросы по своей природе являются налоговыми, а потому не могут быть установлены правительственным актом, и, следовательно, постановление № 632 должно быть отменено, как противоречащее Налоговому кодексу (НК) и закону "Об охране окружающей среды".
28 марта ВС исковое заявление удовлетворил, и постановление признал незаконным. Представители Правительства обжаловали это решение, однако 4 июня Кассационная инстанция ВС оставила его без изменения. Правовая позиция заявителя казалась настолько безупречной, что с ней согласилась не только принимавшая участие в процессе прокурор Генеральной прокуратуры РФ г-жа Масалова, но отчасти и представители правительства. Воспроизвел ее в своем постановлении и Верховный суд.
Суд признал, что платежи за загрязнение природы являются налоговыми, поскольку они обязательны, индивидуально безвозмездные и представляют собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства. Более того, в ряде актов эти сборы прямо относились к налогам. Так, в Приложении 2 к закону "О бюджетной классификации РФ", плата за загрязнение содержится в разделе налоговых доходов бюджета. А в Приложении 2 к закону "О федеральном бюджете на 2002 год" эти поступления включены в перечень федеральных налогов и сборов. То, что эти взносы являются налоговыми, признали во время судебных слушаний и представители правительства.
Между тем, согласно ст. 75 российской Конституции система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается законом, а не правительственными постановлениями. И таким законом является Налоговый кодекс, в котором экологический налог лишь упомянут, однако механизм его взимания пока еще отсутствует. Представители Белого дома все же пытались доказать, что постановление имеет право на жизнь. Они ссылались на ст. 7 закона "О введении в действие части первой НК РФ", согласно которой правительственные акты по вопросам, регулирование которых может осуществляться только законами, все же могут действовать до принятия этих законов. Однако ВС отверг эти аргументы чиновников. При этом ВС апеллировал в своем вердикте к одному из постановлений Конституционного Суда РФ (КС), в котором КС прямо указал, что правительство не может само устанавливать налоги. Наконец, ВС сослался на закон "Об охране окружающей среды", по которому формы платы за негативное воздействие на окружающую среду также определяются федеральными законами.
"Решением Верховного суда предприятия фактически были освобождены от платы за загрязнение природы, и от необходимости возмещать нанесенный природе ущерб, - считает координатор кампаний "Гринпис России" Иван Блоков. - Кроме того, федеральный бюджет лишился в 2002 году порядка 1,5 миллиардов рублей, а совокупные потери бюджетов всех уровней составили более 8 миллиардов рублей. Наконец, исчез единственный из существовавших экономических стимулов, заставляющий природопользователей сокращать количество выбросов вредных веществ. По существу, Россия стала единственной промышленно развитой страной мира, где вместо экологической реформы налогообложения проведена антиэкологическая".
Впрочем, негативных последствий этого вердикта было еще больше. Исчезла возможность рассчитать стоимость потенциальных выбросов и сбросов проектируемых предприятий и, соответственно, оценить достаточность заложенных в проекте средств на природоохранные мероприятия. Иными словами, оценить соответствие проекта экологическим требованиям. Более того, некоторые "зеленые" высказывали мнение, что это решение ВС создавало возможности и для чиновничьего произвола. Дело в том, что без постановления № 632 стало невозможно проводить экологические экспертизы. Между тем хозяйственная деятельность, наносящая вред окружающей среде, возможна только после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы. Следовательно, можно было сделать вывод, что практически любая намечаемая хозяйственная деятельность в отсутствие указанного порядка становилась не только незаконной, но и невозможной.
"Отмена этого порядка привела к резкому падению эффективности государственного экологического контроля, одной из основных задач которого является привлечение нарушителей к ответственности, - уверена бывший председатель комитета Госдумы по экологии Тамара Злотникова. - При этом административная ответственность за экологические правонарушения наступает в виде штрафов, размер которых заведомо ниже выгоды от нарушения природоохранных требований, в частности превышения лимитов выбросов и сбросов. В этих условиях единственным серьезным наказанием за указанные нарушения являлось привлечение нарушителей к гражданско-правовой ответственности, то есть возмещению вреда окружающей природной среде, а в отдельных случаях - к уголовной ответственности. Однако большинство существующих методик расчета размера вреда окружающей среде (например, Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей среде в результате экологических правонарушений, утвержденные Госкомэкологией России 06.09.99) основываются как раз на постановлении № 632 и теряют силу с момента его отмены. Наконец, необходимым элементом составов преступления в статьях Уголовного кодекса, устанавливающих уголовную ответственность за экологические преступления, является причинение значительного ущерба, который опять же рассчитывался по утвержденным методикам. Таким образом, с отменой правительственного постановления природоохранные и правоохранительные органы фактически лишаются возможности привлекать виновных к ответственности за эти преступления".
В свою очередь, предприятия озаботились вопросом, как бы вернуть все уплаченное ранее государству. Понятно, что эта сумма могла бы обрушить весь бюджет, поэтому Министерство по налогам и сборам поспешило выпустить письмо, в котором указало, что постановление № 632 утрачивает силу только с момента вступления в силу решения Верховного суда, то есть с 4 июня. И хотя это письмо не имеет обязательной силы, а большинство юристов придерживались иной точки зрения, спорить с МНС никто не захотел.
Понятно, что все упреки экологов адресованы не Верховному суду, а правительству, которое никак не могло разработать проект закона, который установил бы механизм взимания экологического налога. После вердикта ВС, чиновники самых разных ведомств, засучив рукава, сели писать эти законопроекты. В спешке и суете было подготовлено сразу пять взаимоисключающих вариантов нового закона об экологических платежах. Однако законодатель настолько был уверен, что проект не будет принят оперативно, что поступления от платежей за загрязнение окружающей среды даже не были включены в бюджет 2003 года.
Из всех проектов наибольшие шансы на принятие имеет проект закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", подготовленный Министерством природных ресурсов РФ. По словам заместителя министра природных ресурсов Максима Яковенко, этот документ "стимулирует предприятия вкладывать деньги в охрану окружающей среды": в начале года они смогут оговорить сумму, которую обязуются вложить в природоохранные мероприятия, и эти деньги будут вычтены из наложенных на них штрафов за загрязнение. Однако у проекта есть ряд недостатков: например, платежи установлены в фиксированной рублевой сумме, а, значит, не защищены от инфляции. Кроме того, размер выплат един для всех типов предприятий вне зависимости от местонахождения. "Одинаковые по объему выбросы нанесут маленькой реке больший ущерб, чем крупной, - отмечает Иван Блоков. - Удивляет и медлительность, с которой Минприроды готовило этот проект. Всем была очевидна незаконность постановления правительства десятилетней давности, однако только после его отмены МПР вспомнило о необходимости принятия закона, который бы регламентировал эту сферу".
Впрочем, правительство подготовило запасной вариант действий и предприняло последнюю попытку вернуть к жизни отмененный документ. В Конституционный суд поступил запрос кабинета министров о соответствии постановления № 632 Основному закону. Ход этот трудно не назвать остроумным. Ведь, хотя Верховный суд апеллировал к мнению Конституционного суда, отношения между этими двумя высшими судебными инстанциями страны традиционно носят конфликтный характер. Так что у правительственных юристов, возглавляемых представителем Белого дома в КС Михаилом Барщевским, был шанс одержать победу. Умудренные правоведы в КС всегда могут найти любое мотивированное объяснение любому своему решению. И действительно 23 декабря 2002 года КС вынес определение (оно уже не может быть отменено или обжаловано), в котором фактически восстановил постановление № 632.
Вот какова была мотивировка этого вердикта, разбивающего ВС по всем фронтам. Во-первых, КС, не упуская шанса, лягнуть Верховный суд, указал, что вопрос о правовой природе правительственного акта относится к числу конституционных. А потому решение суда общей юрисдикции о признании акта правительства противоречащим закону, означает не подтверждение его недействительности, а лишь признает его не подлежащим применению. Во-вторых, в определении доказывается, что платежи за загрязнение являются не налогом, а сбором, а потому могут устанавливаться постановлением правительства. КС исходил из того, что этот платеж является возмездным, так как возмещает расходы власти, а его внесение - условие получения права осуществлять хозяйственную деятельность. В-третьих, КС указал, что суд должен был применить ст. 7 закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", которая продлевает действие ряда правительственных актов. Далее КС, словно в издевку над Верховным судом, начал ссылаться на те же акты, что и ВС. Так, в определении КС указано, что платежи за загрязнение упомянуты в законах "О бюджетной классификации Российской Федерации" и "О федеральном бюджете на 2002 год". А, следовательно, отмена постановления № 632, означала бы отмену платежа, который предусмотрен действующими законодательными нормами, что недопустимо.
Между тем, представлявший в ВС "Кольскую горно-металлургическую компанию" Денис Щекин - партнер юридической фирмы "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" - считает, что КС принял политическое, а не правовое решение. "КС указывает, что суды общей юрисдикции не могли рассматривать постановление правительства, - комментирует он определение. - Однако в своем же постановлении, оглашенном в 1998 году, КС указал, что это возможно, если предусмотрено федеральным конституционным законом. Между тем, в федеральном конституционном законе "О правительстве" прямо указано, что акты Кабинета министров рассматриваются именно судами общей юрисдикции. Кроме того, КС неоднократно указывал, что у сбора и налога одна правовая природа".
"Решение КС весьма спорно с юридической точки зрения, а "восстановленное в правах" постановление N 632 было и остается объектом критики как экологических организаций, так и экономистов в силу своей недостаточной проработанности и оставления значительного количества вопросов на, фактически, "неформальное" урегулирование, - признает это и Иван Блоков. - Однако, даже с учетом недостатков, Постановление N 632 с экологической точки зрения существенно лучше, чем ничего. Ведь все это время Россия была практически единственной страной мира, где предприятия могли не платить за загрязнение окружающей среды. Теперь восстановлен один из основных экономических стимулов, заставляющий природопользователей сокращать количество выбросов и сбросов вредных веществ".
Ну, а юристы компаний, еще недавно гадавшие, можно ли потребовать у государства обратно уплаченные ранее платежи, теперь озабочены другой проблемой: как защищаться, если власть попробует взыскать с их корпораций платежи за полгода "экологических каникул". И действительно, на 23 января уже назначено рассмотрение заявления правительства в ВС о пересмотре ранее вынесенных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. По словам представителя правительства в КС Михаила Барщевского, если июньское решение будет отменено, то государство сможет взыскать средства за эти месяцы.
Иной точки зрения придерживаются юристы компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры". "Размер платежей рассчитывался даже не на основании постановления № 632, а по акту Минприроды, - рассказывает Денис Щекин. - А этот акт не был ни опубликован, ни зарегистрирован в Минюсте. Поэтому эта система все же не может функционировать". Тем же компаниям, которые не решатся стоять на своем до конца, следует продумать тактику защиты, если с них попытаются взыскать не только невнесенные платежи, но и пеню. По мнению юриста компании Сергея Шеленкова, это будет незаконно, так как весь этот период действовало решение ВС.