Источник: журнал ''Финансы'' №9 2002г.Т.Ч. Цыденмункуева, заместитель начальника Управления республиканского казначейства Бурятии
Бюджетные средства бюджетных учреждений должны расходоваться в строгом соответствии с целевым назначением, указанным в реестрах расходов. Это вытекает из ст. 38 Бюджетного кодекса "Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств" и ст. 296 Гражданского кодекса, говорящей, что учреждение должно использовать закрепленное за ним имущество в соответствии с заданиями собственника и назначением имущества. Задания собственника формулируются в реестрах на финансирование расходов, в которых целевое назначение определяется главным распорядителем бюджетных средств, осуществляющим функции по управлению деятельностью подведомственных учреждений.
Казначейская система исполнения федерального бюджета предполагает прохождение всех финансовых бюджетных потоков через органы федерального казначейства, что позволяет осуществлять сплошной и непрерывный контроль за федеральными бюджетными средствами. На предупреждение неэффективного и нецелевого расходования бюджетных средств направлен предварительный контроль, который проводится до совершения финансовых операций на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов. Предварительный контроль предусматривает проверку обоснованности расходов, правильность представленных расчетов, полноты указанных источников ожидаемых доходов, возможности достижения цели в рассматриваемые сроки.
На практике в орган федерального казначейства учреждение представляет утвержденную вышестоящим органом смету доходов и расходов. Вышестоящий орган располагается в г. Москве, а учреждение в субъектах Федерации, районах и городах. Бывает, учреждения получают утвержденную смету с суммами по статьям экономической классификации, по которым у них никогда не было расходов, а по тем статьям, по которым необходимо, ассигнования не предусматриваются.
Например, учреждение со дня основания арендует служебные помещения и по договору кроме арендной платы оплачивает расходы за тепловую и электрическую энергию, расходы по содержанию помещений, а вышестоящая организация утверждает им в смете расходы только на оплату аренды, а на коммунальные услуги средств не предусматривает.
Таким же образом, не планируются расходы на содержание транспорта (приобретение ГСМ), хотя учреждение ежеквартально отчитывается о наличии служебных автомашин. Не предусматриваются ассигнования на приобретение оборудования, хотя в расчетах проекта сметы на предстоящий год учреждение направляет обоснование необходимости обновления парка компьютеров, приобретения мебели и т.д. В результате получив средства по статье "оплата аренды" бухгалтера учреждения "придумывают" как умудриться оплатить и за тепло и за свет, за счет статьи "оплата предметов снабжения" приобрести компьютеры, мебель. Иногда дело доходит до абсурда, когда учреждение имеет на счетах около миллиона рублей, а не может оплатить счет за очистку выгребных ям в размере одной тысячи рублей, только потому, что подобные расходы не предусмотрены в смете.
После принятия решения о выделении бюджетных средств бюджетополучателям наступает этап текущего (оперативного) контроля. Текущий контроль - это контроль, осуществляемый на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета в целях предотвращения нарушений при расходовании этих средств, соблюдения финансовой дисциплины и своевременного осуществления финансово-денежных расчетов. Текущий контроль предусматривает проверку соответствия предполагаемых к оплате расходов утвержденной смете расходов, кодам экономической классификации и соответствия заключенных договоров лимитам бюджетных обязательств, а также наличия документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ, услуг, заключенных трудовых соглашений. Федеральные органы исполнительной власти являющиеся вышестоящими органами бюджетным учреждениям, находящимся в регионах, не всегда
направляют лимиты бюджетных обязательств, в результате текущий контроль проводится на основании смет расходов.
Процедура внесения изменений в сметы зарегламентирована и занимает много времени, пока уйдет запрос в Москву в вышестоящий орган, пока министерство примет решение о внесении изменений в сметы, оформит надлежащим образом через ГУФК и т.д. Территориальные управления федерального казначейства не имеют права самостоятельно решать вопросы передвижки кредитов по статьям экономической классификации. Поэтому учреждения вместо оформления документов по уточнению сметы расходов оформляют платежные документы по одним статьям, а расходуют - по другим. Эта ситуация проясняется при последующем контроле и отсюда - большие суммы нецелевых расходов, которые характеризуют последующий контроль как самый эффективный, на самом деле это - результат некачественного планирования, оторванности вышестоящего органа от низового уровня, отсутствие элементарного анализа отчетов о произведенных за прошедшие периоды расходах. В итоге бухгалтеры учреждений удивляются, обнаружив в утвержденных сметах ассигнования по статьям, которых не заявляли, и отсутствие по статьям, по которым несколько лет отчитывались, и потом в течение всего года ломают головы "как освоить" эти средства. При этом вышестоящий орган обязывает освоить все выделенные средства.
По нашему мнению, это - результат отсутствия предварительного контроля со стороны федерального органа исполнительной власти и Главного управления федерального казначейства. Территориальным управлениям федерального казначейства не дано права проверять сметы учреждений. При текущем контроле органы федерального казначейства проверяют соответствие представляемых платежных документов утвержденным суммам, и не задаются вопросом, насколько обоснованны эти расходы.
Предварительный контроль проводится в период составления проектов смет, а на территорию поступает уже утвержденная смета, поэтому нет возможности наделить территориальные управления федерального казначейства правом проверять сметы. В таком случае, по нашему мнению, следует в соответствии с пунктом 6 ст. 161 Бюджетного кодекса дать право бюджетным учреждениям самим производить перераспределение расходов по статьям экономической классификации и видам расходов при исполнении сметы с последующим обязательным уведомлением о передвижке кредитов вышестоящего органа, территориального управления федерального казначейства. В соответствии с указанной статьей орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств должны были определить вышеназванные права бюджетного учреждения. Решение этого вопроса заключается в том, чтобы дать право бюджетным учреждениям производить передвижки по статьям экономической классификации, разрешить производить перераспределение в пределах 10-20% от утвержденных сумм, что позволит существенно улучшить ситуацию по освоению бюджетными учреждениями средств и уменьшит статистику нецелевого использования средств. На наш взгляд, только повышение качества планирования смет бюджетных учреждений на нормативной базе, т.е. нормах расходов натуральных и денежных, с учетом сложившихся фактических расходов, плана развития бюджетного учреждения на предстоящий период позволит изжить и расходование средств не по целевому назначению, и необходимость перераспределения средств по статьям экономической классификации.
Проблемой в настоящее время являются платежные требования поставщиков услуг, работ и товаров на списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений. Органы федерального казначейства ведут лицевые счета в разрезе кодов экономической классификации, строго контролируя целевое расходование бюджетных средств. Если у учреждения есть остатки по заработной плате или на оплату тепла, то казначейство не может произвести списание картотеки в счет оплаты услуг связи. РКЦ не принимает мотивировку в отказе от акцепта "отсутствие средств по данной статье" или отсутствие "лимитов бюджетных обязательств". РКЦ списывает средства со счета органов федерального казначейства, а они в свою очередь вынуждены списать с лицевого счета учреждения по другим статьям экономической классификации. А это является нецелевым использованием бюджетных средств.
Аналогичная ситуация возникает когда налоговые инспекции выставляют инкассовые распоряжения о списании средств с лицевых счетов по недоимке по налогам и платежам в бюджет. В ст. 289 Бюджетного кодекса говорится, что нецелевое использование бюджетных средств влечет за собой наложение штрафов, изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также уголовные наказания. Изъятие бюджетных средств за ранее допущенные нарушения является нарушением бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств, выделенных в текущем году. Такая ситуация может повторяться неоднократно, если только в бюджете, в смете не будут предусмотрены средства для восстановления ранее допущенного нарушения и уплаты штрафных санкций за это нарушение. В настоящих условиях это нереально. Парадоксально то, что именно органы федерального казначейства сами осуществляющие контроль недопущения расходования средств не по назначению принимают представления по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета. Приказом Министерства финансов Российской федерации № З6н от 26 апреля 2001 г. "Об утверждении инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации" определено, что на основании представления органом федерального казначейства принимается постановление о списании (взыскании) денежных средств со счетов получателей средств федерального бюджета. Если нарушителем бюджетного законодательства является бюджетное учреждение к нему применяется мера принуждения в виде изменения (уменьшения) утвержденных на соответствующий год бюджетных ассигнований на сумму средств, израсходованную не по целевому назначению. Орган федерального казначейства оформляет предложения в виде уведомления об изменении бюджетных ассигнований получателю средств федерального бюджета с указанием кодов бюджетной классификации, по которым допущено нарушение. При этом нет указаний как поступать, если на текущий год по кодам экономической классификации, по которым в прошлом году были допущены нарушения, ассигнования не предусмотрены. На основании уведомлений орган федерального казначейства формирует предложения по внесению изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в виде сводного уведомления по субъекту Федерации и направляет его в Главное управление федерального казначейства. ГУФК на основании сводных уведомлений анализирует, группирует и направляет в соответствующие департаменты Минфина РФ свод уведомлений об изменении бюджетных ассигнований в разрезе субъектов Федерации, главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета с расшифровкой по функциональной, ведомственной и экономической классификации. Документооборот по изменению бюджетных ассигнований производится в установленном Минфином РФ порядке по внесению изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. Далее Главное управление федерального казначейства после внесения изменений в бюджетную роспись извещает управление федерального казначейства о принятии изменений бюджетных ассигнований.
Данный порядок предусматривает внесение изменений в сметы бюджетных учреждений по инициативе нижестоящих органов федерального казначейства. Тогда возникает вопрос, почему не используется этот порядок при предоставлении права бюджетным учреждениям передвижки кредитов по кодам экономической классификации? Предлагаем использовать его и обязать бюджетные учреждения информировать орган федерального казначейства о произведенных изменениях.