Источник: ''Бюро правовой информации''Олег Медведев
Сегодня правительство рассматривает ход налоговой реформы. Кабинет министров подведет итог ее второго этапа, который начался 1 января 2001 года с введением первых четырех глав Налогового кодекса. Главными событиями и гордостью реформаторов тогда стали единая ставка налога на доходы физических лиц и замена обязательных взносов в четыре внебюджетных фонда единым социальным налогом.
Реформа продолжилась в 2002 году кардинальным изменением концепции и правил налогообложения прибыли организаций и введением налога на добычу полезных ископаемых, который заменил собой ряд ресурсных платежей. Кроме того, появился новый специальный налоговый режим - система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), а правила взимания налога с продаж с 1 января 2002 года перестали противоречить Конституции.
Ставить оценку сегодня кабинет министров будет самому себе - именно с его подачи произошло подавляющее большинство преобразований. До сих пор им давались самые разные оценки. Пессимисты говорили о полном провале реформы, оптимисты - о блестящих результатах.
Попробуем разобраться, к чему привела реформа и насколько результат соответствует заявленным реформаторами целям. А были они самые что ни на есть благие:
Так описаны принципы налоговой реформы в письме Президента РФ от 23 мая 2000 года № Пр-1058 и в распоряжении Правительства РФ от 10 июля 2001 года № 910-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)".
А теперь на нескольких примерах посмотрим, что получилось.
Введение в 2001 году "плоской" шкалы НДФЛ, которая предполагает, что ставка налога не зависит от уровня дохода налогоплательщика, позволяет говорить о том, что этот налог почти утратил свое регулирующее значение. (А как же основная цель - "достижение оптимального соотношения между фискальной и регулирующей ролью налогов"?) "Почти" - потому что "нетрудовые" доходы (выигрыши, процентные доходы по вкладам в банках, страховые выплаты по договорам добровольного страхования, экономия на процентах) облагаются по повышенной, 35-процентной ставке. А доходы от долевого участия в деятельности организаций облагаются по совокупной ставке 30 процентов: сначала организация платит с них 24-процентный налог на прибыль, а затем получатель дохода отдает государству 6 процентов в виде НДФЛ.
Единая же 13-процентная ставка действует только в отношении трудовых доходов. Причем для не обремененного высокими зарплатами большинства налоговое бремя с ее введением не только не уменьшилось, а наоборот, увеличилось: до 2001 года зарплаты таких граждан облагались налогом по ставке 12 процентов. Одновременно в 2001 году с 50 до 20 тыс. руб. снизился необлагаемый минимум. Реальное же уменьшение налоговой нагрузки почувствовали только те немногочисленные граждане, чей труд хорошо оплачивается. Зато военнослужащие, большинство из которых никак не назовешь состоятельными, тоже стали плательщиками НДФЛ. И о какой справедливости налогообложения и снижении налоговой нагрузки можно говорить?
Правительство же реформой подоходного налога вполне довольно: поступления от него в бюджет заметно увеличились. Именно на этот положительный опыт сделал ставку кабинет министров при реформировании налога на прибыль. И просчитался.
Ситуация со сбором нового налога на прибыль в 2002 году "аховая": например, в сентябре его поступления были почти на треть меньше бюджетного задания (это при том, что оно уже снижено по сравнению с установленным в начале года). МНС объясняет это слишком резким снижением ставки налога на прибыль и либерализацией порядка формирования налоговой базы.
Новая ставка налога - 24 процента - действительно меньше прежних. Однако и здесь реформаторы позаботились в первую очередь о самых "богатых": наибольшее снижение налоговой ставки произошло для таких видов деятельности, как банковская, страховая, посредническая, в которых традиционно высокая прибыльность: до 2002 года работающие в этих сферах фирмы платили налог по ставке 43 процента. А вот для тех, кто вкладывал прибыль в развитие производства, ставка налога серьезно увеличилась, ведь отмененная инвестиционная льгота позволяла таким организациям платить налог по ставке 17,5 процентов.
Но весь положительный для налогоплательщиков эффект от снижения ставки налога фактически свел на нет обязательный для подавляющего большинства налогоплательщиков метод начисления, который предполагает уплату налога с неполученных еще доходов.
Тяжким ударом для налогоплательщиков стала и отмена всех налоговых льгот. А государство в результате потеряло налог на прибыль как инструмент регулирования экономики и, в частности, стимулирования инвестиционной активности. Видимо, "оптимальное соотношение фискальной и регулирующей роли налога" реформаторы понимают так: функция у налога должна быть одна - фискальная.
Не помогли и либеральная амортизационная политика, и открытый перечень учитываемых при налогообложении прибыли расходов. Усугубило ситуацию введение параллельного бухгалтерскому налогового учета, разработку правил которого возложили на налогоплательщиков. При всем при том, расчет налога на прибыль, мягко говоря, менее запутанным не стал.
Поэтому причина плохой собираемости налога на прибыль - отнюдь не в резком снижении его ставок и чересчур либеральном порядке формирования налоговой базы, а в изначально завышенном бюджетном задании. Ведь, несмотря на то, что ставка налога, по которой он зачисляется в федеральный бюджет, по сравнению с прошлым годом заметно уменьшилась, задание по сбору налога заметно увеличилось.
Идея заменить обязательные страховые взносы в четыре внебюджетных фонда единым налогом поначалу очень радовала налогоплательщиков, а особенно - бухгалтеров. Правда, потом, когда выяснилось, что перечислять налог нужно все равно четырьмя "платежками", радость немного поблекла. А уж когда глава 24 НК РФ была наконец официально опубликована, и бухгалтеры смогли ознакомиться с, мягко говоря, громоздким порядком расчета налога, и вовсе пропала. А когда в конце 2001 года налог стал и вовсе не таким "единым" - из его состава обратно выделились взносы на пенсионное страхование работников, - бухгалтеры и вовсе приуныли.
При этом нельзя сказать, что организации и индивидуальные предприниматели почувствовали серьезное снижение налогового бремени: совокупная нагрузка на фонд оплаты труда снизилась всего на 3,9 процента. А регрессивная шкала ставок налога пригодилась немногим - желающих полностью легализовать зарплаты своих работников почти не нашлось.
Зато некоторые представители законодательных кругов уже обсуждают возможность выделения из ЕСН обязательных взносов на социальное страхование. Причина в том, что с введением ЕСН поступающих бюджет ФСС средств катастрофически не хватает на все социальные выплаты.
Это, пожалуй, единственный из новых налогов, который не вызывает особых нареканий ни у налогоплательщиков, ни у государства. Некоторые проблемы, конечно же, есть, например, ставки налога не учитывают особенности разработки различных месторождений. Но решение этой проблемы уже найдено: будут введены дифференцированные ставки налога.
Итак, об уменьшении налогового бремени, несмотря на снижение некоторых налоговых ставок, пока говорить рано.
Произошло ли упрощение налоговой системы? Если понимать под ним сокращение количества налогов, то утвердительный ответ можно дать с некоторыми оговорками, одна из них - ЕСН единым не стал. Зато 2002 год наконец принес окончательную отмену "оборотных" налогов. Последний из них - НПАД - власти по ошибке отменили даже раньше намеченного срока.
О том, что уровень издержек, возникающих у налогоплательщика при исполнении налоговых законов, снизился, не может быть и речи. Наоборот, издержки заметно увеличились. Чего стоит одно только введение налогового учета, который для налогоплательщиков означает, как минимум, найм дополнительных учетных работников, автоматизацию учетного процесса и оплату услуг консультантов по построению системы нового учета. По сравнению с этим непомерное увеличение объема налоговых деклараций, которое произошло в 2002 году, кажется мелочью.
Достигнута ли стабильность налоговой системы? В качестве ответа на этот вопрос вспомним о том, что только в 2002 году законодатели несколько раз в нарушение статьи 5 НК РФ серьезно изменяли практически все главы второй части НК РФ "задним числом", то есть с начала года, каждый раз заставляя налогоплательщиков пересчитывать суммы налогов и переделывать отчетность и учет.
О степени "прозрачности" второй части НК РФ, а также о том, допускает ли она неоднозначное толкование налоговых норм, можно узнать, посмотрев арбитражную практику за последние два года. Создается впечатление, что законодательная власть решила переложить свои обязанности на плечи судебной.
Вот такие итоги.