Вторая часть налогового кодекса - продолжение налоговой реформы и ее влияние на доходы местных бюджетов

Назад

Источник: журнал ''Финансы'', №5 за 2002 год.Л.И. Пронина, доктор экономических наук

В период осенней сессии 2001 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят ряд налоговых законов, реализующих основные направления налоговой реформы. Это новые главы Налогового Кодекса, регламентирующие взимание региональных и местных налогов и сборов. Среди них важнейшее значение имеет налог с продаж.

В соответствии с Федеральным законом № 148-ФЗ от 27 ноября 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с 1 января 2002 г. введена в действие глава 27 "Налог с продаж".

Однако данный Закон не содержит норматив распределения поступлений от налога с продаж между региональными и местными бюджетами. Вместе с тем данный норматив, установленный подпунктом "д" пункта 1 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в виде суммы платежей от налога с продаж, зачисляемой в бюджета субъектов Российской Федерации и в местные бюджета в размере 40 и 60% соответственно, будет действовать лишь до принятия всех глав части второй Налогового кодекса и до признания утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Это положение установлено статьей 32(1) Федерального закона от 5 августа 2001 г. № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах в связи с принятием части второй Налогового кодекса Российской Федерации".

Установление постоянного норматива отчислений от налога с продаж в местные бюджета предназначено для компенсации выпадающих доходов органов местного самоуправления в связи с упразднением ряда местных налогов и сборов. Налог с продаж вводился представительными органами власти субъектов Российской Федерации начиная с 1999 г. в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В соответствии со статьей 2 данного закона с введением в действие налога с продаж на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации прекращалось взимание 16 видов местных налогов и сборов.

Отсутствие в главе 27 части второй Налогового кодекса норматива, устанавливающего распределение платежей по данному налогу между региональными и местными бюджетами в размере 40 и 60% соответственно, приведет к сокращению поступлений от данного налога в местные бюджета в связи с изменением пропорции их распределения в пользу региональных бюджетов либо к зачислению доходов от него полностью в региональные бюджета.

В некоторых субъектах Федерации наблюдается подобная ситуация. В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга "О налоге с продаж" (№ 248-57 от 7 декабря 1998 г.) налог с продаж перечисляется налогоплательщиками в бюджет г.Санкт-Петербурга и бюджеты муниципальных образований города самостоятельно двумя платежными поручениями по нормативам, устанавливаемым ежегодно законом о бюджете г.Санкт-Петербурга на очередной финансовый год. Данное положение противоречит абзацу второму подпункта "д" пункта 1 статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в части зачисления суммы платежей по налогу с продаж в бюджеты субъектов Российской Федерации и в местные бюджеты в размере соответственно 40 и 60%. Данная пропорция постоянна и не может быть изменена законом субъекта Российской Федерации, включая закон о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год. Основывается это на нормах Конституции Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи72), устанавливающей, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть вторая статьи 76). При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 (часть пятая статьи 76) Конституции Российской Федерации.

В связи с тем, что в налоговом законодательстве, как правило, не устанавливаются нормативы распределения поступлений от регулирующих налогов между бюджетами разного уровня, целесообразно установить вышеназванный норматив распределения поступлений по налогу с продаж в статье 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Обусловлено это тем, что данный норматив не подлежит ежегодному изменению, а сам налог с продаж будет действовать лишь до 1 января 2004 г.

Налог на имущество организаций в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также статьей 14 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (не введена в действие) является региональным налогом. В настоящее время в Государственную Думу группой депутатов Государственной Думы внесен проект федерального закона "О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации". Этим законопроектом предлагается дополнить часть вторую Налогового кодекса главой 28 "Налог на имущество организаций".

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в настоящее время сумма платежей по налогу на имущество организаций равными долями зачисляется в региональные и местные бюджеты по месту нахождения плательщика. Однако, на основании статьи 32(1) Федерального закона от 5 августа 2001 г. № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" данное положение Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" подлежит отмене после вступления в силу всех глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

В вышеназванном законопроекте отсутствует положение о зачислении платежей от налога на имущество организаций в размере 50% в местные бюджеты, что противоречит подпункту 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций) относится к собственным доходам местных бюджетов. Следовательно, в рассматриваемом законопроекте необходимо установить действующий в настоящее время постоянный норматив отчислений от налога на имущество организаций в размере 50% в местные бюджеты. В статье 10 данного законопроекта, предусматривающей порядок зачисления поступлений от налога на имущество организаций по месту нахождения филиалов и иных обособленных подразделений организаций, также необходимо установить норматив отчислений от данного налога в размере 50 процентов в местные бюджеты.

Вместе с тем более эффективным было бы придание статуса местных налогов всем имущественным налогам в связи с тем, что органы местного самоуправления способны влиять на формирование их налоговой базы и могут эффективно их администрировать. Необходимость закрепления налога на имущество организаций за местным уровнем власти подтверждают такие факторы, как стабильность поступлений от данного налога, равномерность их распределения на всей территории Российской Федерации, низкая мобильность налоговой базы, экономическая эффективность.

Кроме того, при введении в действие налога на недвижимость упраздняются налог на землю и налог на имущество физических лиц (местные налоги), а также налог на имущество организаций. Таким образом, в случае установления налога на недвижимость в качестве местного налога перевод налога на имущество организаций в разряд местных налогов предотвратит потери региональных бюджетов от упразднения данного налога.

Отметим, что в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584) предусмотрено, что налог на имущество организаций, как и все имущественные налоги, необходимо отнести к числу местных налогов и поступления от него (после введения налога на недвижимость в качестве местного налога) должны полностью поступать в местные бюджета.

В свете развития малого предпринимательства важное значение имеет его налогообложение. В связи с этим в Государственную Думу группой депутатов Государственной Думы внесен проект федерального закона "О внесении дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации часть вторая" (в части упрощения системы налогообложения субъектов малого предпринимательства).

В статье 1 рассматриваемого законопроекта единый налог в рамках упрощенной системы налогообложения субъектов малого предпринимательства отнесен к федеральным налогам. Полагаем, что это неправомерно и необоснованно. В соответствии со статьей 18 части первой Налогового кодекса Российской Федерации специальные налоговые режимы применяются в случаях и порядке, установленных настоящим Кодексом. Однако этот специальный налоговый режим не приведен в статье 14 "Федеральные налоги и сборы" части первой Налогового кодекса Российской Федерации, а также в статье 19 "Федеральные налоги" Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Пунктом е статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" установлен в качестве регионального налога единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, применяющийся в качестве упрощенной системы налогообложения субъектов малого предпринимательства. Элементы налогообложения по предлагаемому в законопроекте единому налогу в рамках упрошенной системы налогообложения субъектов малого предпринимательства во многом аналогичны элементам налогообложения (налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база и т.д.) по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности (№148-ФЗ от 31 июля 1998 г. с последующими изменениями и дополнениями).

Вместе с тем предлагаемое статьей 256 главы 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (статья 1 рассматриваемого законопроекта) распределение сумм поступлений от единого налога между бюджетами разного уровня значительно хуже по отношению к региональным и местным бюджетам, чем аналогичное распределение, устанавливаемое в пункте 3 статьи 2 Федерального закона № 198-ФЗ от 31 декабря 2001 г. "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах". А именно, в соответствии с вышеназванным Федеральным законом суммы единого налога, уплачиваемые организациями, составляют: в федеральный бюджет - 30%, в региональные и местные бюджеты - 70%, а суммы налога, уплачиваемые предпринимателями, в размере 100% зачисляются в региональные и местные бюджеты. В рассматриваемом законопроекте эти пропорции соответственно таковы: 50 и 50%, а также 75%.

Кроме того, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. налоги на совокупный доход должны иметь статус местных налогов и поступления от них необходимо полностью зачислять в местные бюджеты. Поэтому в рассматриваемом законопроекте необходимо отнести данный специальный налоговый режим в раздел "Местные налоги и сборы" части второй Налогового кодекса Российской Федерации и предусмотреть зачисление поступлений от него в полном объеме в местные бюджеты.

Вернемся к Федеральному закону № 198-ФЗ от 31 декабря 2001 г. "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах", который также не вполне эффективен в отношении получения местными бюджетами налоговых доходов.

В пункте 3 статьи 2 данного Федерального закона не указаны нормативы распределения суммы единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. При этом, согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" (.№ 148-ФЗ от 31 июля 1998 г.) распределение сумм единого налога, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, устанавливается в соответствии с нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой порядок распределения сумм единого налога не может гарантировать стабильное распределение части доходов от него в пользу местных бюджетов. При этом необходимо учитывать, что в Федеральном законе № 198-ФЗ от 31 декабря 2001 г. налоговая ставка по единому налогу на вмененный доход снижена с 20 до 15% вмененного дохода. Одновременное взимание единого социального налога, полностью зачисляемого в Федеральный бюджет, не компенсирует уменьшение поступлений от единого налога на вмененный доход в региональные и местные бюджеты в связи со снижением налоговой ставки.

Вместе с тем обеспечить наиболее эффективное взимание вышеуказанного налога могут только органы местного самоуправления. Кроме того, в связи с введением в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесением изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах в настоящее время существенно сократились налоговые доходы местных бюджетов. В связи с этим в целях увеличения доходов местных бюджетов в пункте 3 статьи 2 данного Федерального закона за местными бюджетами необходимо было бы закрепить постоянные нормативы отчислений в размере не менее 35% от общей суммы единого налога, уплачиваемой организациями, и в размере не менее 50% от обшей суммы единого налога, уплачиваемой предпринимателями.

Одной из разновидностей единого налога на вмененный доход можно считать единый сельскохозяйственный налог. Принятая Государственной Думой Российской Федерации глава 26' "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)" (№ 187-ФЗ от 29 декабря 2001 г.) вступает в силу с 1 января 2002 г., но не ранее, чем по истечении одного месяца со дня ее официального опубликования.

Единый платеж для сельскохозяйственных товаропроизводителей по элементам налогообложения и механизму взимания сравним с единым налогом на вмененный доход для определенных видов деятельности. Вместе с тем по своему экономическому содержанию он аналогичен земельному налогу. В частности, объектом налогообложения признаются сельскохозяйственные угодья, находящиеся в собственности, во владении и (или) в пользовании, налоговой базой является сопоставимая по кадастровой стоимости площадь сельскохозяйственных угодий, признаваемых объектом налогообложения.

При этом в соответствии со статьей 15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статьей 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" земельный налог является местным налогом. Кроме того, в соответствии со статьей 2 № 187-ФЗ от 29 декабря 2001 г. в статью 18 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" вносится положение о том, что актами законодательства Российской Федерации о налогах и сборах может предусматриваться установление специальных налоговых режимов (систем налогообложения), в соответствии с которыми вводится особый порядок исчисления и уплаты налогов, в том числе замена предусмотренной статьями 19-21 настоящего закона совокупности налогов и сборов одним налогом. При этом установление и введение в действие специальных налоговых режимов не относятся к установлению и введению в действие новых налогов и сборов.

В связи с этим целесообразно в вышеуказанный федеральный закон внести изменения, предусматривающие, что единый сельскохозяйственный налог устанавливается и вводится в действие нормативным правовым актом о едином сельскохозяйственном налоге, принимаемым представительным органом местного самоуправления, для организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, являющихся сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Другим важным недостатком главы 26' Налогового кодекса, ведущим к негативным последствиям в отношении финансовой базы местного самоуправления, является то, что при введении единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственные товаропроизводители перестают уплачивать местные налоги, кроме налога на имущество физических лиц (в части жилых строений, помещений и сооружений, находящихся в собственности индивидуальных предпринимателей) и налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. При этом необходимо иметь в виду, что если местные налоги полностью зачисляются в местные бюджеты, кроме частично централизуемого земельного налога, то суммы поступлений от единого сельскохозяйственного налога будут идти в бюджеты субъектов Российской Федерации с последующим выделением некоторой их доли, не установленной в федеральном законодательстве, для местных бюджетов. Так, 60% общей суммы налога будет поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты при уплате его организациями и 80% - при уплате налога крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями. Между тем установление федеральным законом пропорций распределения сумм единого сельскохозяйственного налога между региональными и местными бюджетами необходимо в целях создания гарантий поступления его в местные бюджеты в запланированном объеме.

Земельный налог - один из основных местных налогов. Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации (статья 21) и частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (статья 15) он отнесен к местным налогам и сборам и является существенным доходным источником для местных бюджетов. В связи с этим данный налог необходимо полностью зачислять в местные бюджеты без какой-либо централизации поступлений от него в вышестоящих бюджетах.

Однако в соответствии со статьей 12 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, как и в 1998-2001 годах, частично централизуются средства земельного налога и арендная плата за земли городов и поселков, а также средства земельного налога за сельскохозяйственные угодья в соответствии с установленными нормативами. Доходы от указанных платежей распределяются между уровнями бюджетной системы по следующим нормативам: 15% - в федеральный бюджет, 35% - в бюджеты субъектов Российской Федерации, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга - 85%, в бюджеты муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50%.

В 2002 г. будет осуществлена индексация ставок земельного налога, установленных статьей 5 Закона Российской Федерации "О плате за землю", с коэффициентом 2 в соответствии с Федеральным законом № 163-ФЗ от 14 декабря 2001 г. "Об индексации ставок земельного налога". Это позволит получить в консолидированный бюджет Российской Федерации 54,6 млрд. руб., при этом поступит в федеральный бюджет - 8,2 млрд. руб., в региональные бюджеты - 19,1 млрд. руб. и в местные бюджеты - 27,3 млрд. руб.

Следует отметить, что повышение ставки земельного налога и арендной платы за землю в 2 раза по отношению ко всем категориям земель в большей степени увеличит налоговое бремя на налогоплательщиков - физических лиц, так как арендная плата за землю (налогоплательщиками являются предприниматели и организации) составит в 2002 г. 48% в общей сумме поступлений от земельного налога и арендной платы за землю. При этом повышение налогового бремени более заметно проявится по отношению к налогоплательщикам, проживающим в сельской местности и использующим земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства.

В целях устранения данного отрицательного момента было бы целесообразно провести дифференцированную индексацию ставок земельного налога по отношению к различным категориям земель (земли сельскохозяйственного назначения, земельные участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и т.д.). Такой порядок индексации ставок земельного налога применялся ранее (Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1998 г. №854 "Об индексации ставок земельного налога" и т.д.).

Эффективное управление земельным налогом может быть, в частности, реализовано при внесении изменений в Закон Российской Федерации "О плате за землю". Эти изменения должны предусматривать упразднение возможности централизации поступлений от земельного налога и арендной платы за землю и использование поступлений от данного налога только по целевому назначению в соответствии со статьей 24 вышеназванного Закона, а также иные изменения, связанные с улучшением администрирования земельного налога.

Таковы основные изменения в налоговом законодательстве, затрагивающие интересы местного самоуправления.