Источник: журнал ''Финансы'', май 2002 годаЛ.А. Лопина, начальник Отдела развития системы органов федерального казначейства ГУФК Минфина России
Осуществляемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.
Принципиально, процесс расходования средств делится на три стадии:
При этом, бюджетополучатель лишается возможности изменить направление финансирования определенное вышестоящим распорядителем бюджетных средств.
Каждой стадии процесса исполнения бюджета соответствуют контрольные полномочия органов федерального казначейства. Можно выделить два основных этапа контроля.
Одной из главных задач и функций органа исполняющего бюджет в рамках предварительно контроля является установление контроля над обязательствами бюджетных учреждений.
Правительство РФ в целях ведения контроля над обязательствами бюджетных учреждений финансируемых из федерального бюджета приняло 15 июля 1999 г. постановление "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" № 806. Основная цель введения контроля над обязательствами, принимаемыми за счет средств бюджета, стабилизация задолженности бюджета, а затем сокращение этой задолженности и оздоровление бюджетной ситуации, что является первоочередной задачей бюджетной политики.
Без осуществления учета обязательств, принятых за счет бюджета, орган исполняющий бюджет не в состоянии эффективно проводить анализ исполнения бюджета, так как не располагает достаточной информацией о предстоящих расходах вытекающих из заключенных договоров бюджетополучателями на приобретение товаров и услуг, и как следствие не имеет возможности полноценно спланировать их своевременную оплату. Вполне понятно, что подписание договора с поставщиком, по которому бюджетное учреждение предполагает получить товар или услугу еще не гарантирует их поставку, так как обе стороны могут внести изменение в соглашение на более поздней стадии или сам поставщик по какой то причине может нарушить договор. В этом случае соглашение не приводят к просроченной задолженности. Однако наличие информации о принятых бюджетными учреждениями обязательствах чрезвычайно важны в условиях роста задолженности, поскольку только полный учет принятых обязательств позволит взять ситуацию под контроль.
Учет органами, исполняющими бюджет, принятых бюджетными учреждениями обязательств позволит определить когда приняты соответствующие обязательства и когда они предположительно будут оплачиваться.
Учету подлежат принятые бюджетными учреждениями обязательства только в части, исполняемой за счет средств бюджета. В случае, если по договору на поставку продукции, товаров, работ или услуг бюджетным учреждением приняты обязательства по исполнению за счет бюджетных и внебюджетных средств, то на учет принимается только та часть договора, которая исполняется за счет средств бюджета.
Для осуществления учета обязательств по кодам экономической классификации расходов, бюджетные учреждения представляют в орган казначейства, где им открыты лицевые счета оригиналы и копии договоров, а также расшифровку к каждому договору на поставку продукции, работ и услуг. Расшифровка содержит основные характеристики договора - дату заключения, срок действия, наименование поставщика, условия поставки (предоплата, по факту поставки), общую сумму по договору, в том числе на текущий финансовый год. Общая сумма по договору на текущий финансовый год расшифровывается по полному коду бюджетной классификации расходов (глава, раздел, подраздел, целевая статья, вид расхода, код экономической классификации), а также по срокам оплаты договоров. При приеме от бюджетного учреждения документов казначейство проверяет соответствие стоимости товара по договору суммам указанным в расшифровке, наличие свободного остатка лимитов бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации.
Бюджетные обязательства принимаются на учет, если на момент представления договора на поставку продукции или услуг в казначейство у учреждения имеется достаточный свободный остаток лимита бюджетных обязательств по соответствующему коду экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Объем свободного остатка по коду экономической классификации определяется уменьшением лимита, установленного на финансовый год, на сумму поставленных ранее на учет бюджетных обязательств и сумму осуществленных кассовых расходов по обязательства, не учитываемым казначейством. Принятому на учет казначейством бюджетному обязательству присваивается учетный номер, который проставляется ответственным работником казначейства в расшифровке к договору. При этом на оригинале договора на поставку продукции, работ и услуг проставляется дата принятия на учет обязательства, штамп и подпись, а также указываются учетные номера бюджетных обязательств, присвоенные казначейством и суммы обязательств по каждому коду бюджетной классификации.
Оригинал договора возвращается учреждению, а его копия и расшифровка остаются в казначействе и являются объектами бухгалтерского учета.
Учет принятых бюджетным учреждением обязательств по договору по нескольким кодам экономической классификации осуществляется раздельно с присвоение учетного номера каждому бюджетному обязательству.
В случае непринятия на учет бюджетного обязательства оригинал договора возвращается учреждению с отметкой о непринятии на учет, а его копия с расшифровкой остается в казначействе. После принятия на учет бюджетного обязательства производится уменьшение не использованного учреждением лимита бюджетных обязательств. Сумма принятых на учет обязательств и проводимые в их счет кассовые расходы не должны превышать утвержденный лимит бюджетных обязательств по каждому коду бюджетной классификации.
Для обеспечения учета кассового исполнения бюджетных обязательств бюджетные учреждения при предоставлении в казначейство платежных поручений в поле "назначение платежа" дополнительно указывают присвоенный учетный номер бюджетного обязательства.
В случае изменения условий договора имеется соответствующие процедуры внесения изменений в учтенные бюджетные обязательства.
Принятые на учет и незавершенные в текущем финансовом году бюджетные обязательства переучитываются в следующем финансовом году за счет лимитов бюджетных обязательств нового финансового года.
Введение контроля только обязательств бюджетных учреждений по коммунальным услугам, а расширить сферу контроля пока из-за технических сложностей не представляется возможным, сначала встретило жесткое сопротивление со стороны бюджетополучателей, но постепенно у них появилось понимание важности и необходимости этой работы. Важность этой информации первыми оценили естественные монополисты, для которых несоответствие натуральных и денежных лимитов потребления, большая кредиторская задолженность бюджетной сферы создает кризисные ситуации. По их инициативе было принято постановление Правительства РФ № 296, обязывающее заключать раздельные договора с бюджетными учреждениями, оплачиваемые за счет федерального бюджета и внебюджетных средств и вести учет обязательств, принятых за счет внебюджетных средств по энергоснабжению и поставкам газа казначейством.
После улучшения ситуации с техническим оснащением и оснащением программными средствами перечень кодов, по которым будут учитываться обязательства бюджетных учреждений, значительно расширится.
Однако все вышеуказанные меры не смогут исключить рост принимаемых бюджетными учреждениями необеспеченных средствами обязательств до тех пор, пока законодательством Российской Федерации не будет предусмотрена норма, ограничивающая права бюджетного учреждения при принятии им денежных обязательств. Эта норма должна быть реализована в предварительном получении бюджетным учреждением разрешения органа федерального казначейства на заключение хозяйственных сделок, подлежащих оплате за счет средств бюджета, что позволит осуществлять не только учет, но и предварительный контроль принимаемых обязательств и полностью исключить возникновение задолженности по не предусмотренным в бюджете обязательствам. Кроме того, поставщики товаров, работ и услуг также должны иметь возможность до заключения договора получить информацию о финансовых возможностях бюджетного учреждения, что, в конечном итоге, позволит снизить уровень неплатежей.
Процедуры контроля обязательств позволят при определении реального бюджета на следующий финансовый год учесть в составе ассигнований, предусматриваемых в бюджете, в первую очередь оплату не профинансированных в текущем году обязательств и только оставшаяся часть ассигнований должна направляться на принятие от имени федерального бюджета новых обязательств.
Значение проделанной органами федерального казначейства работы по учету бюджетных обязательств трудно переоценить. Результаты её создают в перспективе возможность эффективного управления финансами.
По итогам 2000 г. ситуация с исполнением обязательств по оплате обязательств, подлежащих учету в органах федерального казначейства (коммунальных услуг) существенно улучшилась по ряду параметров.
Наведен порядок с договорами на потребление коммунальных услуг.
Оплата поставленных на учет обязательств за отопление составила 97,1 % за электроэнергию - 97,0 %, за воду - 95,8 %.