Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации и пути их решения

Назад

Источник: журнал ''Финансы'', май 2002 годаИ.Н. Лавриков, начальник отдела Управления федерального казначейства по г. Тамбову

Бюджетный кодекс Российской Федерации определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип сбалансированности бюджета. Это означает, что предусмотренные в нём минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците иметь источник его покрытия. Такой подход полностью соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления.

В последние годы для формирования доходной части местных бюджетов было законодательно установлено 23 местных налога и сбора, которые в среднем обеспечивали до 10-15% расходов местных бюджетов. В соответствии с федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов отнесены постоянные доли четырёх федеральных налогов (налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц). Это значительно повысило удельный вес собственных доходов в общем объёме местных бюджетов.

В связи с отменой с 1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (например, в Тамбовской области в 2000 г. данный налог составлял 23% всех налоговых доходов местных бюджетов) и изъятием в федеральный бюджет 100% НДС (что фактически отменяет ст. 7 федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ"), удельный вес собственных доходов местных бюджетов снизится, как минимум, на 20-25%. Они вновь будут сильно зависеть от бюджетного регулирования, а бюджета городов-доноров становятся дотационными при достаточном налоговом потенциале на их территории.

С принятием Бюджетного кодекса федеральные органы власти получили право ежегодно устанавливать нормативы отчислении в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, в местные бюджеты, тогда как эти нормативы должны быть постоянными, в крайнем случае, на 5 лет, как это установлено законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Подоходный налог за четыре последних года передавался в консолидированные бюджеты субъектов РФ в следующих долях: в 1998 г. - 100%, в 1999 г. - 75%, в 2000 г. - 84%, в 2001 г. - 99%, а налог на добавленную стоимость: в 1998 г. - 25%, в 1999 г. - 25%, в 2000 г. - 15%.

В 2001 г. НДС полностью перечислялся в доход федерального бюджета. Федеральные органы власти сегодня объясняют, что в федеральном бюджете нет централизации налогов, так как 15% изымаемого налога на добавленную стоимость передаются из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путём распределения фонда компенсаций. Средства данного фонда перераспределяются на территории субъектов РФ на выполнение федеральных законов "О ветеранах", "Об инвалидах", "О пособиях семьям имеющим детей". Однако федеральный центр не гарантирует полноту финансирования указанных расходов, так как денежные средства передаются не на прямую органам, выплачивающим компенсации, а зачисляются в бюджеты субъектов Федерации. Это значит, что при условии необеспечения субъектами РФ (как и прежде) в полной мере выполнения данных федеральных мандатов вновь могут появиться судебные иски на взыскание средств с местных бюджетов.

Основой самостоятельности местных бюджетов должны являться местные налоги и сборы. Однако в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ их перечень ограничен 5 налогами и сборами, 2 из которых, земельный налог и налог на имущество физических лиц, прекращают своё действие при введении на территории субъектов РФ налога на недвижимость. Таким образом. Налоговый кодекс, перегруппировав доходы бюджетов различных уровней, лишил по сути местные бюджеты собственных доходов. В итоге собственные средства муниципалитетов в доходной части бюджетов будут составлять в немногим более 5%. В 2000 г. в Тамбовской области местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли 15%.

Следует отметить также проблему взаимоотношений регионального бюджета с местными бюджетами. Она состоит в следующем. Российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу, Можно выделить группу муниципальных образований областных и республиканских центров, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 12 тысяч российских муниципальных образований. Органы местного самоуправления административных центров субъектов Федерации, как правило, имеют

бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами собственно субъектов Федерации (без бюджетов муниципалитетов), и не являются получателями средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Доходы бюджетов 23 областных центров превосходят доходы бюджетов соответствующих субъектов Федерации. Бюджеты областных центров составляют в основном от 10 до 30% консолидированных бюджетов субъектов Федерации, включающих бюджет самого субъекта Федерации и бюджеты муниципальных образований.

Различия между областными центрами и другими муниципальными образованиями проявляются и в структуре бюджетных доходов. Большую долю доходов областных центров составляют налоговые поступления, тогда как доходы прочих муниципальных образований формируются в основном за счёт трансфертов из областных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Уже на первых этапах применения закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" наметилась тенденция, когда субъекты Федерации, пользуясь предоставленным законом правом, резко уменьшали доходную часть местных бюджетов наиболее благополучных (с бюджетной точки зрения) муниципальных образований. Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий, отсутствует механизм заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов местных бюджетов. Получается, что бюджет города-донора растёт, здесь активно развивается производство, создаются муниципальные предприятия, расширяется налоговая база, а город живёт не лучше, чем дотационные города и посёлки. Так, например в 2000 г. кассовые поступления в доход бюджета г. Тамбова (областной центр, город-донор) составили 17% от всех налоговых платежей, собранных на территории города, в областной бюджет - 22%, в федеральный - 49%. Сегодня муниципальным образованиям невыгодно развивать доходную базу, выгоднее быть иждивенцем.

В результате на данный момент можно выделить несколько основных проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации:

  1. Структурный дисбаланс бюджетной системы России: передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой.
  2. Уровень вертикали власти, из бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация.
  3. Низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.
  4. Единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы.
  5. Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований. В результате - резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местного бюджета.
  6. Несоответствие расходов и доходов местного бюджета обусловливает возможность только текущего содержание муниципального образования, на развитие муниципалитетов средств не остаётся.
  7. Отмена с 1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятие в федеральный бюджет 100% налога на добавленную стоимость снизят удельный вес собственных доходов местных бюджетов на 20-25%, увеличится зависимость от бюджетного регулирования.
  8. В России получила широкое распространение практика принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников покрытия.

В настоящее время состояние региональных и местных бюджетов остаётся тяжёлым. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, задолженность по выплате заработной платы и социальных пособий, перегруженность долговыми обязательствами, использование денежных суррогатов и зачётов, нерациональная структура расходов. Наряду с объективными факторами (в том числе, связанными с незавершённостью ре4юр-мы межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием чётких приоритетов и "закрытостью" бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

Ключевая задача по реформированию межбюджетных отношений на ближайшее будущее - приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остаётся несовершенным: он содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления.

При возможной доработке Бюджетного кодекса надо зафиксировать в нём гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путём занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закреплённых доходов и т.д.

Законодательство о местных бюджетах целесообразно совершенствовать на основе принципов: чёткого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы: повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников; повышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Многие недостатки в разграничении расходов между уровнями бюджетной системы явились следствием отсутствия в бюджетном законодательстве критериев, которые должны быть положены в основу такого разграничения.

Тем более, что проблемой для России стал и чрезмерно широкий перечень предметов совместного ведения без чёткого разграничения ответственности за финансирование их между уровнями власти.

В последнее время в России выделяют следующие принципы (критерии), которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ, учитывающие и мировой опыт:

  1. принцип территориального соответствия. В Западной Европе его называют принципом "соответствия зоне обслуживания". Суть его в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень);
  2. принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе такого подхода - положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории;
  3. принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий).Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учётом интересов населения;
  4. принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закреплённым за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный);
  5. принцип обеспеченности бюджетными ресурсами реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).

Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все пять принципов.

Для повышения доходов региональных и местных бюджетов необходимо повысить уровень собственных доходов бюджетов, в том числе и за счёт отчислений от регулирующих налогов. Предлагается, в частности, возобновить практику предоставления права на местах вводить надбавку к налоговой ставке некоторых (по ограниченному перечню) федеральных налогов, но не более чем на три пункта. В 1994 г. такое право было у субъектов Федерации по налогу на прибыль.

Если в США нет отчислений от регулирующих налогов, а есть "параллельные налоги", то в Германии имеется и то и другое. Для России с её большим разнообразием условий по регионам, наиболее приемлем комбинированный метод, перспективной является ориентация на постепенное сужение сферы межбюджетных отношений, в том числе регулирующих налогов, с замещением части последних собственными доходами территориальных и местных бюджетов.

Органам местного самоуправления необходимо предоставить больше финансовой самостоятельности. Муниципальные образования в этом случае смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые ими предоставляются, а также влиять и на выбор способа финансирования услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность того, что использование финансовых ресурсов будет эффективным. Самостоятельность даёт органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку, в отличие от собственных налогов и устойчивых регулирующих налогов, субвенции и дотации стимулируют иждивенчество.

Обсуждение Бюджетного кодекса РФ и Концепции реформирования межбюджетных отношений показало, что бюджетное выравнивание в Российской Федерации является одной из важнейших задач, требующих скорейшего решения.

Успешное решение этой задачи требует, прежде всего, чёткого и ясного понимания природы самого бюджетного выравнивания. Изучения опыта некоторых развитых стран - Германии, Канады, Франции, Японии - показывает, что в последние годы в них произошло существенное изменение в понимании понятий "межбюджетиое регулирование" и "бюджетное выравнивание". Ныне это воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, а как выравнивание доходов (а значит и расходов) государственных образований одного вида в расчёте на одного жителя.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год" Президент РФ указал на "необходимость обеспечения стабильности источников формирования региональных и местных бюджетов путём закрепления за ними на долгосрочной основе доходов от поступления налогов на доходы физических лиц, налогов на совокупный доход, платежей за пользование природными ресурсами, а также значительной части поступлений налога на прибыль".

Для реализации этих указаний необходимо, прежде всего, совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации. При этом в основу разграничения расходных полномочий всех уровней бюджетной системы должны быть положены принципы, о которых было сказано выше.