Источник: журнал ''Финансы'' N5 за 2002 годТ. Г. Нестеренко, заместитель министра финансов - начальник Главного управления федерального казначейства Минфина России
Анализируя итоги 2001 г., нельзя не отметить, что организация и управление процессом исполнения федерального бюджета являлись важным фактором, влияющим как на позитивные результаты, так и на недостатки, допущенные при его исполнении.
В связи с этим, трудно не согласиться с выражением американского экономиста и политического аналитика Д. Вилсона, которое заключается в том, что "основное различие между более и менее успешными бюрократическими структурами связано не столько с финансами, обслуживаемым населением или правовыми механизмами, сколько с системами организации".
С этой точки зрения, управление процессом исполнения бюджета рассматривается как длинная цепь, которая начинается от составления бюджета и ведет к его исполнению через учет возникающих налоговых обязательств и их исполнение, обеспечение распределения доходов между уровнями бюджетной системы в порядке межбюджетных отношений, учет лимитов бюджетных обязательств, закупки товаров и услуг, управление финансовыми ресурсами и составление отчета об исполнении федерального бюджета.
Ни один из элементов этого процесса не может функционировать независимо от других. Каждый является звеном, передающим эстафету следующему звену. Сбой на любом этапе может помешать достижению заявленных целей экономической политики. Поэтому "оператор" на каждом этапе должен помнить не только об обществе, внимательно наблюдающем за его действиями, но и о последующем этапе, к которому переходит эстафета.
Сложность организации процесса управления в ходе исполнения бюджета заключается в том, что в эту работу вовлечено множество ведомств и тысячи людей, которым необходимо вырабатывать согласованные действия на каждом его этапе.
Многие помнят, сколь ожесточенная полемика шла в 1999-2000 гг. по проблеме учета налогового обязательства и распределения доходов от уплаты налогов по уровням бюджетной системы, основанном на "котловом" принципе. Силы уходили не на четкую организацию процедур, а на поиск истины, оппонирование губернаторам в части трактовок налогового и бюджетного законодательства. А сама действующая в это время технология порождала потери бюджета, денежные суррогаты и незаконные налоговые льготы.
Сейчас ситуация изменилась коренным образом. Все участники бюджетного процесса действуют в соответствии с едиными правилами и процедурами. Федеральное казначейство стало говорить на одном языке и со Счетной палатой, и с Федеральным Собранием, и самое главное - в этом вопросе есть полное понимание между Минфином и МНС России.
С 1 января 2001 г. налоговым ведомством реализовано раньше казавшееся немыслимым решение о консолидации карточки налогоплательщика. Теперь учет налогового обязательства ведется только по виду налога, а не в зависимости от того, как распределяются доходы от уплаты этого налога по уровням бюджетной системы.
Это организационное решение наряду с осуществлением жесткого контроля за соблюдением нормативов распределения доходов по уровням бюджетной системы просто не могло не принести результаты, о чем свидетельствует информация с мест.
Практически полностью прекращена практика предоставления субъектами Федерации отсрочек (рассрочек) и льгот по регулирующим федеральным налогам и сборам в доле, подлежащей зачислению в бюджет субъекта Федерации, ликвидированы неденежные формы уплаты налогов и т. д.
Пропорции распределения регулирующих доходов от уплаты налогов и сборов по итогам исполнения федерального бюджета за 2001 г. соответствуют законодательно установленным нормативам.
Незначительные отклонения от нормативов по отдельным субъектам Федерации указывают на то, что здесь еще есть организационные резервы. Проведенный анализ отклонений от утвержденных нормативов свидетельствует о том, что и российское законодательство в этом вопросе еще не однозначно. Так законом о бюджете определены нормативы отчислений для всех субъектов Федерации, в тоже время действующий федеральный закон "Об особой экономической зоне в Магаданской области" установил возможность предоставления льгот по федеральным налогам и сборам участникам ОЭЗ в части уплачиваемой в федеральный бюджет. В результате нормативы поступления доходов от уплаты акцизов на этиловый и пищевой спирт, а также водку и ликероводочные изделия в федеральный бюджет с этой территории составили, соответственно, 23 и 5 процентов, вместо установленных 50%.
В связи с этим при законодательном утверждении нормативов распределения доходов необходимо или учитывать действия вышеуказанного закона или включать нормы этого закона в перечень актов, которые приостанавливаются в связи с принятием закона о бюджете на очередной финансовый год. Иначе непонятно, какой закон исполнять.
К организационным резервам, оказывающим влияние на соблюдение нормативов, относится положение, когда налогоплательщики имеют возможность уплатить налоги напрямую на счета доходов федерального бюджета (40102) и на счета бюджетов субъектов Федерации (40201) минуя распределительный счет федерального казначейства.
Причем после получения информации от налоговых органов об уплате налога в бюджет субъекта у органов федерального казначейства иногда не хватает времени и денежных ресурсов для того, чтобы осуществить перераспределение доходов между бюджетами по установленным нормативам с учетом этой информации.
Каким видится решение этого вопроса?
Что касается федерального бюджета, то усилия федерального казначейства направлены на повсеместное закрытие счетов доходов федерального бюджета (40102). Что препятствует внедрению этого решения? Первое - неоднозначная классификация ряда поступлений. Например, штрафы имеют одинаковый код классификации, а доходы от их уплаты распределяются по уровням бюджетной системы по-разному в зависимости от природы штрафов (штрафы, взыскиваемые органами МНС).
Примерно такое же положение было и по налогу на прибыль, когда и налог, исчисляемый и уплачиваемый в федеральный бюджет, и налог субъекта Федерации имели одинаковые коды классификации доходов. После введения разных кодов были устранены препятствия для учета доходов от уплаты этих налогов на распределительном счете казначейства.
Аналогичное решение нужно внедрить и по штрафам. На самом деле классификация является не только группировкой поступлений по их экономической природе, но и важнейшим учетным элементом. Поэтому если закон устанавливает правила, реализация которых требует соответствующей организации учета, то первым делом нужно смотреть, что необходимо изменить в классификации для того, чтобы обеспечить этот учет.
Следующая организационная задача - научить всех налогоплательщиков правильному заполнению платежных документов по уплате налогов. К сожалению, действующая структура платежного документа не может устраивать тех, кто ведет учет в секторе государственных финансов. Являясь банковским клиентом федеральное казначейство вынуждено приспосабливаться к требованиям, которые вырабатываются для всех участников расчетов. В 2000 г. Минфин и МНС совместно с Банком России утвердили правила заполнения полей платежного документа, согласно которым в поле назначения платежа должен проставляться код бюджетной классификации, код причины постановки на учет и ОКАТО, а в поле ИНН получателя - идентификационный номер налогового органа, в котором открыт лицевой счет налогоплательщика.
Казалось бы, вся информация для электронной обработки есть, принимай платеж, учитывай доход по коду классификации, распределяй по коду ОКАТО и передавай платежный документ в налоговую службу, где она по ИНН налогоплательщика сразу занесет эту информацию в лицевой счет налогоплательщика.
Однако если органы федерального казначейства сейчас переведут все платежи на счет распределения доходов, да еще и на уровень управлений федерального казначейства и закроют все доходные счета в отделениях, то в некоторых субъектах Федерации до 60-80 процентов платежных документов будут отнесены к категории невыясненных поступлений, поскольку машина не сможет однозначно отнести тот или иной платеж к соответствующему доходу.
Поэтому одна из главных задач на 2002 г. и это, прежде всего, относится к налоговой службе - научить и потребовать от налогоплательщиков правильно заполнять платежные документы. И уже абсолютно понятно, что ни от Банка России, ни от кредитных организаций, обслуживающих клиентcкие счета налогоплательщиков, федеральному казначейству помощи ждать не стоит.
Как только налоговые органы и органы федерального казначейства добьются кондиционности платежных документов на уплату налогов хотя бы на 80% от всего массива, и если бюджетная классификация по доходам совсем немножко изменится в том направлении, о котором говорилось выше, органам федерального казначейства ничего не будет мешать повсеместно закрыть счета доходов федерального бюджета и перевести все платежи на счет регулирования (40101). Именно таким способом нужно бороться со следствием - искоренять причину его порождающую.
Относительно возможности уплаты налогов напрямую на счета бюджетов субъектов Федерации, то кроме организационных мер, которые необходимо предпринять налоговым службам в части доведения до налогоплательщиков реквизитов счетов органов федерального казначейства на балансовом счете (40101), на который в соответствии с действующим законодательством должны теперь зачисляться налоги и сборы, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов субъектов Федерации (эта норма действует для всех субъектов, кроме субъектов, не получающих дотации на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности), в 2002 г., как и в прошлом году, будут осуществлены в порядке межбюджетного регулирования взаимные расчеты на сумму неотрегулированного сальдо. Проводимая работа в данном направлении в 2001 г. показала свою эффективность. Все поняли, что нормы закона о бюджете будут безусловно выполнены. Такое положение, во-первых, поубавило желание принимать решения, приводящие к нарушению нормативов, во-вторых, принесло федеральному бюджету сумму равную 1,7 млрд. руб. Кроме того, была погашена задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов Федерации в сумме 349 млн. руб.
Касаясь организации работы органов федерального казначейства, направленной на исполнение бюджетного законодательства, нельзя не отметить огромную работу, проведенную казначейством совместно с ГТК и при поддержке Центробанка в части учета доходов, поступающих в федеральный бюджет от участников внешнеэкономической деятельности. Сначала вывод потоков из коммерческих банков, а потом их централизация, создали условия для контроля со стороны ГТК за участниками этой деятельности.
Доходы, администрируемые ГТК, поступают без всяких задержек. Начиная с 1 января 2002 г., обмен информацией по учету таможенных платежей в валюте Российской Федерации осуществляется без использования технических возможностей Центробанка. В текущем году перед органами федерального казначейства стоит задача внедрить соответствующую технологию по платежам, поступающим в валюте и открыть один счет по учету таможенных платежей, вместо существующих 14-ти в зависимости от принадлежности к таможенному управлению. При этом для учета этой принадлежности можно использовать аналогично с налоговыми платежами - ИНН таможенного управления.
Большая работа выпала на органы федерального казначейства в 2001 г. в части учета и распределения доходов, поступивших в уплату единого социального налога (взноса). Никаких нареканий со стороны налоговых органов и соответствующих фондов по организации этой работы не поступало.
В 2002 г. задача еще более усложняется: уже не 8, а 11 платежных документов необходимо обработать и учесть. При этом, когда платежи из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда на выплату базовой пенсии осуществляются централизованно, и в этом вопросе не может быть никаких задержек, всем органам федерального казначейства необходимо точно и в срок представлять установленную информацию о поступлении данного налога.
Абсолютно очевидно, что организация работы всех участников процесса, в ходе которого аккумулируются доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, должна быть построена не только исходя из потребности в качественной и своевременной отчетности о соответствующих поступлениях. Важно организовать процесс таким образом, чтобы поступившие доходы как можно скорее были доступными для осуществления расходов. Эту задачу должна решать технология единого счета федерального казначейства, которую мы поступательно реализуем. Основная задача - ликвидировать все транзитные счета, сократить все "многоходовки" при движении средств, отделить поток информации об объемах финансирования от потока денежных средств. Там, где большинство организационных проблем и технических ограничений сняты, очень быстро вводятся элементы единого счета, подтверждая правильность утвержденной Правительством Концепции.
По состоянию на 31 декабря 2001 г., в 57-ми управлениях федерального казначейства внедрены элементы единого счета, в том числе в 50-ти - по учету доходов федерального бюджета, в 21-ом - по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства, в 16-ти - по учету расходов федерального бюджета.
В декабре 2001 г. были закрыты транзитные счета органов федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета.
В конце 2001 г. был изменен порядок прохождения средств .федерального бюджета на финансирование расходов, при котором на счета по учету средств федерального бюджета ГУФК ежедневно зачисляются доходы, поступившие по всей территории России. Это позволило ускорить доступ к этим ресурсам на пять операционных дней и очень приблизило федеральное казначейство к формированию информации в Главной книге федерального казначейства, в которой можно ежедневно увидеть все доходы, поступающие в федеральный бюджет по соответствующим кодам бюджетной классификации.
В целях создания единообразных процедур учета и распределения доходов в прошедшем году были закрыты 65 счетов по учету доходов, ранее открытых ГУФК на балансовом счете 40102 в Оперу-1 Банка России. В рамках реализации концепции единого счета в 2002 г. стоят следующие задачи:
Все задачи, казалось бы, технического плана, но без организационных усилий со стороны Минфина, МНС и Центрального банка невозможно будет внедрить всю технологию обеспечивающую рациональное и эффективное управление ресурсами государства.
В отношении организации учета расходов федерального бюджета, казалось, что самая трудная часть пути пройдена. Практически 100% расходов федерального бюджета проходит по счетам федерального казначейства. Самой сложной, не дающей покоя и по настоящее время, была задача переводов счетов Минобороны в систему федерального казначейства. К началу 2001 г. около 65% расходов федерального бюджета, предусмотренных на национальную оборону, оплачивались со счетов федерального казначейства.
С 1 января 2001 г. на казначейскую систему были переведены флоты, отдельные армии и корпуса, с 1 июля 2001 г. - крупные военные соединения. Начиная с 1 октября прошлого года, был начат завершающий этап перевода воинских частей Минобороны на обслуживание в органы федерального казначейства.
По предварительным данным около 98 % воинских частей переведены на казначейское обслуживание. Два процента от контингента воинских частей не приняты казначейством по объективным причинам. Так перевод воинских частей расположенных на территориях Башкирии, Татарии и Чеченской республики будет осуществлен по мере развертывания отделений федерального казначейства и создания в них условий, обеспечивающих возможность работы с закрытой информацией. Кроме того, ряд воинских частей расположенных на территории Красноярского края, Архангельской, Сахалинской областей и Чукотского автономного округа не смогли перейти на обслуживание в казначейство из-за значительной территориальной удаленности и отсутствия транспортного сообщения. Есть у федерального казначейства разногласия с Министерством обороны по вопросу перевода на казначейское обслуживание отдельных частей Сибирского военного округа. Очень большие проблемы с обслуживанием счетов казначейства полевыми учреждениями Банка России, так как они не являются участниками межрегиональных и внутрирегиональных электронных расчетов платежной системы Банка России.
Опыт совместных действий с Минобороны по решению поставленных задач, позволяет надеяться, что со всеми трудностями органы федерального казначейства справятся. И бухгалтерский учет в военных организациях будет приведен в соответствие с нормативными требованиями и действующая классификация расходов федерального бюджета будет повсеместно этими организациями исполняться и полевые банки должны точно и однозначно определить свое место в системе электронных расчетов. Думается, что в 2002 г. настало время пересмотреть положения инструкции Минфина № 61-н от 28.06.2000 г., устанавливающей особенности проведения операций по лицевым счетам военных учреждений с тем, чтобы интегрировать все ее положения в инструкцию Минфина 106-н от 30.12.1999 г.
Сделано главное - создана система, позволяющая все операции со средствами федерального бюджета проводить по счетам федерального казначейства, обеспечивая при этом контроль за соблюдением бюджетного законодательства и своевременный учет этих операций.
Однако, пройдя длившийся почти десять лет путь, федеральное казначейство реально увидело, что невозможно навести порядок в учете средств сектора государственных финансов, поскольку абсолютно не ясны границы этого сектора и не точно определены границы подсекторов: федерального, регионального и муниципального.
На самом деле, что нужно для надлежащего учета? В первую очередь определение институциональной единицы, которая принадлежит к конкретному подсектору сектора государственных финансов. Именно конкретная институциональная единица имеет в оперативном управлении активы и принимает обязательства от имени федеральной, региональной и муниципальной власти. И естественно, все операции этой единицы отражаются в отчете того уровня сектора государственных финансов, которому она принадлежит по праву собственности.
Казалось бы, элементарные вещи, но попробуй, их реализуй. Один закон "О милиции" чего стоит. По этому закону получается, что в Российской Федерации до сих пор существует общая государственная собственность. Такая же ситуация сложилась и по - противопожарной службе и многих других, а в 2002 г. к ним добавились федеральные сельхозучреждения.
Когда перевели в систему федерального казначейства внебюджетные счета бюджетных учреждений, выявилось, что есть организации, имеющие статус и соответствующий Устав как бюджетные учреждения, которые уже десятки лет не получали никакого финансирования от министерства в чьем ведении они находятся. Они живут от аренды и разного рода платных услуг, берут кредиты в кредитных организациях, поскольку им это право предоставлено уставом, и каждым своим обязательством порождают субсидиарную ответственность федерального бюджета.
В 2001 г. Минфин России совместно с главными распорядителями создали реестр бюджетополучателей, в нем много лишнего по своей организационной природе, не являющегося частью государственного сектора. Когда анализируешь лицевые счета, открытые к бюджетным и внебюджетным средствам, то не понимаешь, почему возникает разница по их количеству?
Ведь исходя из Бюджетного, да из Гражданского кодексов не имеет значение из бюджетных или внебюджетных источников содержится организация. Единственное, что имеет значение - это организационно-правовая форма. Если это - учреждение, то оно обязано попасть в реестр бюджетополучателей, даже если финансирование из бюджета равно нулю.
Сейчас все говорят о необходимости сокращения государственного сектора, и это правильно. Но еще никто не знает, а сколько единиц этого сектора? Поэтому большие и важные реформы невозможно начинать и успешно проводить, если для этого не будет создана элементарная учетная основа.
Поэтому необходимо уже к бюджету 2003 г.:
Плохо, когда внутри государства нет четкого распределения собственности и соответственно обязательств, которые порождаются этой собственностью. Но еще хуже, когда наднациональный орган Союз Россия-Белоруссия создает третью плоскость денежных потоков для той же самой единицы.
Таким образом, одно и то же учреждение финансируется по смете, т.е. объявляет объем своих обязательств из федерального, регионального, местного бюджетов, бюджета Союзного государства и еще зарабатывает внебюджетные средства.
Такого быть не может просто по определению! Или это не может быть учреждением.
Что касается бюджета Союзного государства, то необходимо серьезным образом менять всю схему финансовых потоков из Союзного бюджета в Российский бюджет. В международной практике любое перечисление от наднационального органа должно рассматриваться как грант, а при необходимости можно ввести увязку этого гранта в зависимости от программ предусмотренных Союзным бюджетом.
В 2001 г. был введен новый механизм реализации субсидиарной ответственности. Правительство РФ приняло постановление № 143, которое устанавливает, как главный распорядитель средств федерального бюджета будет реализовывать эту субсидиарную ответственность по обязательствам порожденным находящимся в его ведении учреждениями.
За прошлый год в Минфин поступило 13,3 тыс. исполнительных листов на сумму 44,2 млрд. руб., из них 10,7 тыс. листов к Министерству обороны, МВД, Федеральной пограничной службе на сумму 14,3 млрд. руб., по общегражданским министерствам и ведомствам - 2,6 тыс. листов на сумму 29,9 млрд. руб.
За прошлый год Министерством было рассмотрено 8,9 тыс. документов, их которых 5 тыс. по тем или иным причинам были возвращены взыскателям и 4 тыс. документов переданы министерствам и ведомствам, которыми было исполнено 1,5 тыс.
Следует отметить, что ни один исполнительный лист не был исполнен главным распорядителем в установленные приказом Минфина сроки, а применение права приостановления операций по счетам главных распорядителей, не исполняющих судебные решения, практически может полностью блокировать все исполнение бюджета.
Тем не менее необходимо отметить, что положительный опыт у этого решения есть. Главные распорядители не только поняли, но реально почувствовали ту угрозу, которая порождается в результате бесконтрольности и безответственности при принятии обязательств учреждениями, находящимися в их ведении.
Эту работу ни в коем случае нельзя останавливать. Может необходимо несколько изменить порядок движения средств в уплату исполнительных листов с тем, чтобы он отвечал требованиям бухгалтерского учета. Но в принципиальном плане порядок вряд ли будет изменен.
Следующий вопрос, который неоднократно ставился - это вопрос равномерности расходования средств федерального бюджета.
Для того чтобы учесть допускаемые в этом направлении просчеты, нужно попытаться проанализировать все причины данного явления и сделать все, чтобы по возможности или устранить, или минимизировать их.
Вот некоторые причины:
Органам федерального казначейства необходимо провести разъяснительную работу с бюджетополучателями. И это нужно делать уже сейчас, когда до них доводятся ЛБО.
Перечислено только несколько причин, которые свидетельствуют о том, что главный вопрос - это вопрос организации бюджетных процедур, и здесь есть большие резервы на федеральном, так и на региональном уровне.
Какие задачи стоят перед Минфином России в области совершенствования бухгалтерского учета государственного сектора? В 2001 г. сделано много в этом направлении:
Сейчас перед Главным управлением стоит задача по разработке нового Плана счетов бюджетного учета, который бы объединил план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию. Этот План счетов должен быть обязательным для бюджетов всех уровней бюджетной системы (включая государственные внебюджетные фонды) и для всех институциональных единиц каждого из подсекторов сектора государственных финансов.
Кроме того, новый план счетов должен быть приемлем для перехода в секторе государственных финансов к учету, основанном на принципе начислений. Тогда в зависимости от ведомственной принадлежности можно будет увидеть, например, в балансе МНС такой актив, как объем начисленных налогов и сборов, в балансах других министерств, например, объем начисленных штрафов и так далее. Таким образом, новая система учета позволит увидеть не только финансовые потоки, возникающие в течение финансового года, но и то, как они повлияли на активы государства, и в каком соотношении активы находятся с обязательствами государства. С этой точки зрения становится, наверное, еще более очевидной необходимость разобраться, какое учреждение кому принадлежит.
Вызывает беспокойство, что комиссии, которые рассматривают вопросы разграничения расходных полномочий, сделают ту же ошибку, которая заложена в статьях 84-87 Бюджетного кодекса, где расходы между уровнями бюджетной системы разграничены по функциональному признаку, а не по признаку принадлежности обязательств, которые в большей части генерируются собственником. А без этого концептуального решения, мало шансов серьезно продвинуться и в сфере управления бюджетом, и в сфере его учета.