Источник: журнал ''Финансы'' N2 за 2002 годИ.Н. Клюкова, руководитель УФК Минфина России по Чувашской республике
Федеральное казначейство в Чувашской республике в течение трех последних лет проводит эксперимент по внедрению единого казначейского счета (ЕКС) в соответствии с концепцией его функционирования.
Начало было положено после подключения Управления к системе электронных платежей Национального банка в декабре 1998 г. Приняв решение о целесообразности поэтапного внедрения ЕКС: сначала по централизации счета № 40102 "Доходы федерального бюджета", а затем - № 40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации", приступили к решению ряда проблем организационно-технического характера.
Сложность внедрения единого счета федерального казначейства по доходам заключалась в том, что в указанном процессе были задействованы банки, налоговые органы и налогоплательщики. Для четкой и отлаженной работы в условиях единого счета необходимо было реализовать ряд организационно-технических мероприятий:
Организационные:
согласование порядка работы с банками, налоговыми органами в новых условиях;
изменение порядка работы Управления и отделений федерального казначейства со строгой регламентацией выполняемых функции;
совместно с налоговыми органами проведение работы с налогоплательщиками по правильному заполнению платежных документов.
Технические:
организация надежной телекоммуникационной связи с банками и налоговыми органами;
расширение в регионе разветвленной банковской системы электронных платежей, охватывающей большинство банков;
подготовка программных средств для ведения учета доходов на едином счете;
организация эффективной и надежной системы защиты электронных платежных документов.
До начала эксперимента были разработаны и согласованы соответствующие документы, определяющие порядок документооборота в условиях работы единого счета между Управлением, налоговыми органами и кредитными учреждениями республики, а также порядок учета доходов федерального бюджета через единый счет № 40102, -единый счет № 40101, открытые Управлению в ГРКД Национального банка Чувашии.
В адрес кредитных учреждений направлены письма о правилах оформления платежных документов. В целях правильной работы в условиях единого счета № 40102 (счета №
40101) до отделений федерального казначейства доведены указания о проведении организационных мероприятий совместно с налоговыми инспекциями по доведению до налогоплательщиков порядка заполнения платежных документов на перечисление налогов и сборов.
Эксперимент поэтапного введения в действие единого счета № 40102 был начат 1 января 1999 г. подключением 12 из 23 отделений федерального казначейства, у которых счета № 40102 были открыты в сберегательных банках. С 1 августа 1999 г. включены еще 5 отделений федерального казначейства, у которых счета № 40102 были открыты в РКЦ. А уже 1 сентября 1999 г. на новый порядок учета доходов федерального бюджета перешли в полном объеме.
При этом технология учета доходов на указанном счете была построена таким образом, что все платежи от налогоплательщиков республики поступали на единый счет. Обработка платежных документов производилась специалистами отдела доходов Управления.
С I января 2000 г. по всей территории Чувашии введен в действие единый балансовый счет № 40101.
По учету доходов на едином счете № 40101 реализована технология распределенной обработки поступающих документов, при которой все платежи поступают на единый счет Управления. Платежные поручения вместе с электронной выпиской после получения из ГРКЦ НБ Чувашской республики распределяются по принадлежности налоговых органов (по коду налогового органа) и передаются для учета в соответствующие отделения федерального казначейства. В отделениях выполняется учет, распределение поступивших доходов, формируются платежные документы на перечисления со счета № 40101, которые передаются в Управление.
Управление, имея информацию о поступивших доходах в разрезе отделений, осуществляет контроль за правильностью перечисления налогов по уровням бюджетной системы и передает платежные документы в банк.
Однако существующие механизмы распределения доходов по уровням бюджетов как бы выгодно ни отличались от действовавших ранее, не полностью исключали возможность уплаты регулирующих доходов минуя казначейскую систему. Это выявлялось на стадии последующего контроля.
Мы пришли к выводу, что для исключения такой возможности целесообразен механизм учета налогов и сборов на одном счете органа федерального казначейства территории. Это позволит обеспечить прозрачный учет всех мобилизуемых налогов и сборов и распределение их по уровням бюджетов в зависимости от законодательно установленных нормативов, а не субъективного вмешательства в бюджетные отношения налогоплательщика, выходящего за рамки его налоговых полномочий.
Решению этого вопроса оказало содействие принятая законом "О федеральном бюджете на 2001 год" ст. 13, расширившая полномочия органов федерального казначейства по управлению доходами, достижению "прозрачности" каждого этапа процесса исполнения бюджетов всех уровней.
В соответствии с заключенными соглашениями с правительством республики и главами местных администраций об обслуживании республиканского и местных бюджетов по учету доходов с 1 января 2001 г. внедрена технология учета всех поступающих налогов и сборов от налогоплательщиков республики на одном централизованном счете № 40101. При этом счет № 40102 не закрыт, на него поступают суммы, перечисленные со счета № 40101.
Учет по данной технологии не исключает ошибочной передачи документа в налоговые органы, когда в платежном поручении неправильно указан код инспекции. Для исправления таких ошибок разработан механизм обмена уведомлениями между отделением и Управлением, который позволяет передавать документы в нужный налоговый орган в рамках единого счета без привлечения банка.
Платежные поручения на возврат сумм со счета № 40101 по заключениям налоговых органов формируются непосредственно в отделениях федерального казначейства и передаются в электронном виде в Управление для контроля и исполнения. По возврату со счета № 40102 заключения (здесь в основном возврат по экспортной продукции) передаются на бумажных носителях для исполнения в Управление.
Учет поступлений по квитанциям формы ПД-4 ведется по общей сумме поступления. Отделения получают их из банка и проверяют на соответствие общей суммы поступления полученным квитанциям, а затем передают их в налоговые органы.
При работе с электронными документами не исключены ошибки, допускаемые при заполнении платежных документов и при их переводе в электронную форму, поэтому обязателен ручной контроль электронных документов. Да и сами налогоплательщики достаточно часто допускают ошибки при заполнении платежных документов. А как показывает практика, банки не уделяют должного внимания правильному заполнению платежных документов. К типичным ошибкам можно отнести неверное указание ИНН налогоплательщика, кода налогового органа, отсутствие кода бюджетной классификации.
Взаимодействие ОФК с налоговыми органами осуществляется в соответствии с "Порядком обмена информацией между территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета по доходам и налоговыми органами" от 21 февраля 2001 г. № 14н, БГ-3-09/51.
В качестве примера можно привести порядок обмена информацией с налоговыми органами отделения федерального казначейства по г. Чебоксары. Передача заключений формы № 21 на возврат, излишне уплаченных сумм налога или на зачет денежных средств осуществляется в бумажной форме с приложением реестра документов, подписанного руководителем ИМНС, через курьера ежедневно. По ИМНС Калининского района г. Чебоксары заключения формы № 21 передаются в электронно-закриптованном виде. Заключения формы № 21 проверяются на правильность оформления и на соответствие их ст. 78 Налогового кодекса Российской Федерации. Некорректно и ошибочно оформленные документы возвращаются в ИМНС.
Передача квитанций ПД-4 из отделений Сбербанка осуществляется ежедневно через курьера. После сверки сумм по ПД-4 с платежными документами к выписке банка квитанции передаются в ИМНС.
Передача сведений о льготах, отсрочках, рассрочках производится ИМНС по мере возникновения через курьера.
Передача ф. № 1-Н производится ИМНС на второй рабочий день после составления отчета. Заключения формы № 21 вводятся в программу "Казна" ежедневно, сведения о льготах, отсрочках и рассрочках - по мере их поступления.
После закрытия операционного дня в программе "Казна" ежедневно формируется следующая информация для передачи ее в ИМНС:
сводный реестр поступивших доходов по счету №40101,
ведомость внебанковских операций по счету № 40101,
справка о распределении доходов между бюджетами разных уровней, поступивших на счет № 40101,
Оперативный отчет о поступлении доходов на счет № 40101.
Копии электронных платежных документов, поступивших на счет № 40101.
Кроме перечисленного, в ИМНС передается информация о поступивших и распределенных суммах по уровням бюджетов в виде ОВР-файлов (файлов баз данных). Файл в формате ОВР содержит всю информацию по счету № 40101 с разбивкой по бюджетам в разрезе кодов бюджетной классификации. В результате информация об уплаченных налогах в лицевые карточки налогоплательщиков разносится автоматически. Текстовый файл используется только для контроля.
Информация передается ежедневно в электронном виде по каждому уровню бюджетов: федеральному, республиканскому, местному. По данным отчета ф. № 1-Н, сформированного в ИМНС, производится сверка с данными оперативного отчета о поступлении доходов на счет № 40102, а также о поступлении единого социального налога на 1-е число каждого месяца. Результаты сверки оформляются протоколом, который подписывается обеими сторонами.
Изменение технологии документооборота между органами казначейства и налоговыми органами при работе в системе электронных платежей связано с тем, что с началом передачи электронных документов Национальный банк Чувашской республики выдвинул требование о прекращении передачи бумажных документов. При этом в соглашении о подключении Управления к системе электронных платежей было указано, что электронные документы, имеющие электронную подпись и принятые с применением системы криптозащиты, имеют юридическую силу, равную бумажным документам.
При передаче файлов электронных документов в налоговые органы применяется шифрование и электронная подпись с помощью аппаратно-программных комплексов "КРИПТОН", при этом ключи шифрования и электронной подписи находятся на пластиковых картах. Ключи шифрования, используемые для связи с банком не могут использоваться для связи с налоговыми органами. Шифрование и электронная подпись возможны только с рабочих мест, оборудованных платами "КРИПТОН" и устройствами считывания с пластиковых карт. В налоговых органах для совместимости систем криптозащиты и электронной подписи установлены программные эмуляторы "КРИПТОН". Генерацию ключей для программ криптозащиты и электронной подписи выполняют специалисты отдела обеспечения безопасности информации Управления. Ключи передаются в налоговые органы на дискетах.
Файлы электронных документов для налоговых органов формируются программами, разработанными Управлением в виде дополнительных функций к программе "Казна".
Исходными условиями на момент начала организации взаимодействия в электронном виде были следующие:
используемая Национальным банком Чувашии программная система "РАБИС-1";
программа учета доходов, используемая в органах казначейства, "КАЗНА";
программа учета налогов, используемая в налоговых органах, "RNAL";
подключение отделений федерального казначейства и налоговых органов к одной системе электронной почты "ДИОНИС".
Определенную трудность на начальном этапе взаимодействия с налоговыми органами представляла задача согласования программ и форматов файлов. В то время программа "Казна" еще не поддерживала в полной мере работу с электронными документами, поэтому потребовалось создание своими силами дополнительного модуля к программе "Казна", формирующего электронные документы для налоговых органов. В качестве формата данных был выбран формат, предложенный разработчиками программы RNAL.
В настоящее время проблема согласования форматов данных практически решена, имеется совместный приказ Минфина РФ и Министерства по налогам и сборам РФ от 25.06.2001 № 47Н "Об утверждении требований к форматам и структуре электронных сообщений при обмене информацией между органами федерального казначейства и налоговыми органами". Форматы сообщений, установленные данным приказом, на сегодняшний день реализованы в программах, применяемых в органах казначейства и ИМНС республики.
Совместно со специалистами налоговых органов и разработчиками программы RNAL ведется тестирование обмена информацией по форматам в соответствии с приказом № 47Н. Программа "Казна" поддерживает указанные форматы начиная с версии от сентября 2001 г. По результатам тестирования выявлены незначительные отклонения в форматах, направлены замечания разработчикам программы RNAL.
Переход на формат обмена между органами казначейства и налоговыми органами в соответствии с приказом № 47Н осуществляется с января 2002 г., одновременно с централизацией обработки документов, поступающих из банка, налоговых и финансовых органов, непосредственно специалистами отдела доходов Управления.
В условиях централизованной обработки доходов, поступающих на единый балансовый счет № 40101 Управления, организация работы по учету и документообороту определены утвержденными руководителем Управления порядком работы и временным графиком, строго регламентирующим проводимые операции. При этом технология обработки поступающих из банка электронных платежных документов (ЭПД) построена в режиме реального времени.
Полученные из банка выписка и ЭПД вводятся в программу "Казна" для обработки по всем налогам (федеральным, республиканским, местным) и формирования ЭПД на перечисление доходов во все уровни бюджетов и государственные социальные внебюджетные фонды. Ответственный за ведение счета № 40101 работник формирует посылки для отправления в банк.
Сведения для зачета излишне или ошибочно перечисленных сумм по заключениям формы № 21 передаются из Управления МНС республики в электронном виде и вводятся в программу "Казна" автоматически. При возврате на расчетный счет плательщика и на переброску сумм из одной ИМНС в другую заключения передаются из Управления МНС на бумажных носителях и вводятся в программу "Казна" вручную. Оформленные казначейством ЭПД на возврат проверяются и отправляются в банк.
Сформированная казначейством отчетная информация в разрезе ИМНС передается в Управление МНС республики.
По государственным социальным внебюджетным фондам отчетная информация передается в республиканские отделения социальных фондов. Обмен информацией с государственными социальными внебюджетными фондами осуществляется в соответствии с соглашениями об организации взаимодействия.
Новые технологии по учету налоговых и неналоговых платежей на одном счете казначейства создали удобство для налогоплательщиков, упростили процедуры возврата и зачета переплат налогов, позволили синхронизировать учет казначейский (по видам налогов) и налоговый (по лицевым счетам налогоплательщиков).
Так, поэтапное внедрение элементов Единого казначейского счета за счет централизации учета доходов федерального бюджета и межбюджетного регулирования доходов на единых счетах № 40102 и № 40101 позволило сократить количество доходных счетов с шестидесяти до двух. Внедрение повсеместного электронного обмена информацией способствовало сокращению бумажного документооборота и объемов ручной работы при обработке информации, получаемой из банка, повышению ее качества и достоверности, повышению оперативности обработки и передачи информации. Внедрение единых счетов позволило отслеживать динамику поступления в разрезе доходных источников, повысило качество и достоверность прогноза этой динамики. Учет доходов на едином счете позволил решить немаловажную проблему, связанную с несвоевременным исполнением возвратов излишне уплаченных сумм налогоплательщикам в связи с ограничением таких возвратов в пределах дневного поступления на доходный счет отделения, поскольку возвраты стали производиться с единого счета УФК в пределах однодневного поступления в целом по республике.
Казначейство Чувашии рассматривает развитие казначейской системы исполнения бюджетов не как самоцель, а как средство повышения эффективности процесса управления финансовыми потоками и бюджетным процессом.