Источник: журнал ''Финансы'' N2 за 2002 годС.И. Гусев, руководитель УФК Минфина России по Алтайскому краю,Ю.Г. Швецов, кандидат экономических наук
Хотя система федерального казначейства - молодая финансовая структура, однако темпы ее развития весьма высоки, а эффективность выполняемых операций растет с каждым годом. Одновременно расширяется перечень функций органов федерального казначейства по учету государственных финансов. Так, в 1998-2001 гг. получили развитие следующие направления: учет доходов федерального бюджета и их регулирование по уровням бюджетной системы; учет отдельных видов федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых доходов; кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В числе важных направлений - контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины;
оформление бюджетных ссуд; перечисление федеральных доходов на территории на финансирование расходов и трансферта субъекту Федерации; представление интересов казны в судебных органах и др.
Органы казначейства, организованные в виде трехзвенной структуры, способствуют реализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор средств и методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить и претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур. Не случайно в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике на 2002 год" большое внимание уделено развитию казначейской системы и совершенствованию казначейских технологий.
Вместе с тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы федерального казначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института, на базе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. В ближайшем будущем возрастает роль, которая отведена казначейской системе исполнения бюджетов. Так, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма* к 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейским контролем.
В этих условиях необходимо, чтобы наряду с учетно-платежной, казначейство взяло на себя функцию государственного финансового управления. Обеспечивая комплексный подход к учету государственных финансов, эти функции должны быть полностью сосредоточены в системе органов федерального казначейства. Они должны контролировать нс только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов.
Приоритетное положение федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования. Однако анализ практики применения действовавших до последнего времени казначейских методов исполнения федерального бюджета позволяют сделать вывод о том, что созданные учреждения федерального казначейства не используют в своей деятельности категорию ч понятие "казны", зафиксированные в Гражданском кодексе РФ.
Поэтому представляется уместным к существующим задачам казначейства добавить следующие: ведение казенного баланса по имуществу (достоянию) казны, а также создание нормативно-методологической базы для ведения казенного учета в учреждениях, содержащихся за счет соответствующих бюджетов. Реализация этих задач коренным образом изменит отношение к государственному имуществу и позволит ввести государственное регулирование условий его обращения.
Казначейский метод исполнения бюджета должен обеспечить осуществление планового финансирования бюджетных расходов по системе бухгалтерско-казначейских межотраслевых (или отраслевых) подразделений. Для внедрения казначейского метода исполнения бюджета необходимо ввести в действие систему оперативного отслеживания движения имущественного компонента казны в бюджетной сети и порядок распоряжения вновь создаваемой (за счет бюджетных средств) собственностью а также проработать правовые вопросы управления натуральной составляющей бюджетных ресурсов и нематериальными активами.
Обновлению казначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это предполагает принятие федерального Закона о казначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности, с Бюджетным кодексом.
Казначейство, таким образом, должно стать основным распорядителем государственных финансовых средств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции, независимо от того, в какой валюте они проводятся - национальной или иностранной.
Минфин России в лице ГУФК, должен стать единственным заемщиком средств от имени государства и единственной инстанцией, утверждающей государственные гарантии
по отношению к третьим сторонам. Его полномочия по привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и лимитом по гарантиям, которые устанавливаются законом о бюджете. Соответственно казначейство также будет обязано вести весь учет в этой области.
Государственный учет приобретет более комплексный характер при включении операций бюджетных единиц, находящихся в подчинении бюджетных министерств. Тогда казначейство будет отвечать за ведение счетов этих организаций. Оно должно будет отвечать и за контроль финансового состояния всех государственных учреждений.
Закон о казначействе должен оговаривать взаимоотношения ГУФК с другими управлениями Минфина, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом, министерствами, а также региональными и местными государственными органами.
К. числу перспективных задач, наряду с упорядочением правовой основы деятельности федерального казначейства, относятся следующие:
совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов;
развитие организационного, материального и технического обеспечения федерального казначейства;
развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов казначейства с учетом обеспечения безопасности информации.
Для достижения эффективности управления необходимо, чтобы информационная финансовая система казначейства была интегрированной. Принятие совершенно новой функциональной структуры, более адекватно отражающей направление деятельности и роль ведомства, представляет собой трудную комплексную задачу, в ходе технической реструктуризации. Однако и будущем это обещает повышение эффективности и результативности работы, направленной на выполнение задач и достижение целей организации.
Основными функциями казначейства должны быть следующие.
1. Анализ и функциональное планирование, включающее:
мониторинг и анализ государственных операций - осуществление анализа и подготовка отчетов о государственных операциях на основе учетной информации, полученной от казначейской системы;
планирование финансовой деятельности, в том числе подготовка прогнозов о притоке наличности в казну и ее оттоке, а также определение ежемесячных общих лимитов затрат, осуществление в сотрудничестве с Центральным банком РФ регулирования денежных операций и проверка денежных остатков;
оценка хода выполнения бюджета; она включает мониторинг и оценку хода реализации бюджетного процесса;
анализ текущей и прошлой информации о бюджете и учетных данных.
2. Управление бюджетом включает:
подготовку бюджета и его выполнение;
контроль за операциями, осуществляемыми на нижестоящем уровне, т.е. над деятельностью региональных и местных органов власти;
контроль за работой внебюджетных фондов, регулирование финансовых потоков между этими фондами и бюджетом.
Отметим, что основной причиной возникновения внебюджетных фондов представляется желание обеспечить низкий (по сравнению с бюджетом) уровень рисков. Поэтому, учитывая их особую социальную значимость, в оптимальном варианте внебюджетные фонды целесообразно перевести на казначейскую систему. Это позволило бы Минфину России контролировать исполнение бюджетов фондов. Кроме того, появится возможность использовать избыточные денежные ресурсы этих фондов, помещаемые на Едином казначейском счете. Ни одна из перечисленных особенностей системы не ущемляет автономии фондов при исполнении их собственных бюджетов. Фонды выиграют, так как они смогут воспользоваться механизмами бухгалтерского учета и отчетности, имеющимися в рамках информационной системы казначейства. Разумеется, качество услуг по перечислению платежей, которые будет предоставлять казначейство, должно быть нс хуже качества услуг, предоставляемых банками. Кроме того, можно предусмотреть введение сопоставимых процентных ставок на текущие остатки, депонированные в казначействе.
3. Регулирование долговых отношений и активов:
по внутреннему долгу - учет внутреннего долга и хода его погашения, включая операции Центрального банка, регулирование внутреннего долга, мониторинг потенциальных внутренних обязательств;
по внешнему долгу и иностранной помощи - учет внешних долгов государства и выданных им долговых гарантий; регулирование обслуживания долга; мониторинг потоков иностранной помощи;
регулирование активов - учет активов, управление финансовыми аспектами приватизации.
На наш взгляд, ответственность за решения всех вопросов, связанных с государственным долгом и финансовыми активами, следует возложить на ГУФК. Оно должно отвечать за финансирование органов государственного управления со стороны банковской системы и из внешних источников. Казначейство также должно заниматься эмиссией государственных ценных бумаг и управлением финансовых активов, находящихся по контролем Минфина России, и отвечать за регистрацию всех государственных гарантий по обязательствам перед третьими сторонами. Причем казначейство должно не только рассматривать вопрос о предоставлении таких гарантий, но и иметь полномочия для их утверждения.
4. Исполнение банковских функций.
В связи с перманентным несовершенством взаимодействия казначейских органов и кредитных учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетного казначейского банка, что позволит решить проблему аккумуляции всех бюджетных средств на Едином счете органов федерального казначейства.
5. Регулирование межбюджетных отношений. Решение вопросов, связанных с регулированием бюджетных финансовых потоков, зависит, прежде всего, от условии формирования доходных и расходных статей бюджетов, в числе которых - соотношение закрепленных и регулирующих налогов, масштабы дотирования и субсидирования бюджетов, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, порядок расчета минимального бюджета, подходы к формированию федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Оптимальным было бы решение, в соответствии с которым гарантией эффективного межбюджстного регулирования стало бы кассовое обслуживание бюджетов через органы казначейства.
6. Учет государственных финансовых ресурсов. Для максимально полного учета государственных финансов необходимо перейти к новой стратегии построения бюджета, подразумевающей изменение подхода к определению ответственности государства (федерального бюджета) за исполнение объявленных и принятых на себя государством обязательств.
7. Бухгалтерский учет.
Бухгалтерский учет должен вестись в централизованной Главной книге федерального казначейства, содержащей основные государственные счета. Это позволит получать достоверную и своевременную информацию о состоянии государственного сектора.
В связи с намеченными Программой развития бюджетного федерализма мерами большая роль должна быть отведена региональным казначейским управлениям, на которые должна быть возложена обязанность осуществлять контроля над всеми платежами и поступлениями во все виды бюджетов. Эволюцию региональных казначейских управлений можно представить в четыре этапа: региональные центры обработки данных;
центры автоматизированного учета; региональные казначейские управления; отраслевые казначейские управления.
Таким образом, развитие казначейской системы исполнения бюджетов будет сопровождаться двумя тесно переплетающимися процессами: увеличением количества выполняемых функций с одновременным возрастанием требований к качеству их исполнения, а также усилением роли региональных казначейских управлений с параллельным сокращением их местных отделений.
* См. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. - "Российская газета", 2001, 21 августа.