Автор: Александр Беккер Источник: газета "Ведомости", вторник, 5 марта 2002 г.
Татьяна Нестеренко не стыдится принадлежности к бюрократии. По ее мнению, в лучших своих образцах бюрократия способствует четкому управлению государственными финансами. Поэтому с особым удовольствием замминистра финансов и глава Федерального казначейства цитирует американского экономиста Джеймса Вильсона: "Основное различие между более или менее успешными бюрократическими структурами связано не столько с финансами, обслуживаемым населением или правовыми механизмами, сколько с системами организации". В Минфин она пришла четыре года назад. Уговорил возглавить казначейство тогдашний министр Михаил Задорнов, разглядевший ее потенциал еще во время совместной деятельности в Думе. За прошедшие годы практически с нуля удалось отстроить систему: в Федеральное казначейство переведено почти 100% счетов бюджетных учреждений, в основном пресечена практика отчуждения федеральных доходов региональными властями. Однако Нестеренко, мельком перечислив достигнутое, тут же переходит к несовершенствам в казначейском хозяйстве.
- Что предполагает делать Минфин, чтобы бюджетные расходы распределялись равномерно в течение года, не порождая декабрьских выбросов, которые провоцируют всплеск инфляции?
- Ситуация, когда на декабрь падает 16 - 18% годовых расходов бюджета, ненормальна. Как ни покажется странным, но одной из причин этого стал Бюджетный кодекс, вступивший в силу с 1 января 2000 г. До этого финансовый год длился не 12, а по сути 13 - 15 месяцев. То есть бюджетные расходы декабря осуществлялись в январе, а порой и в марте. Это несколько растворяло 34 млрд руб. , которые накапливались последние два года в конце декабря. С появлением Бюджетного кодекса такое положение ушло в прошлое, но оставило неприятные последствия. Еще одним побочным эффектом введения Бюджетного кодекса стали задержки средств, уже перечисленных казначейством на счета бюджетных организаций. Последние явно не привыкли к тому, что потратить деньги можно, лишь проведя тендеры и заключив договоры с подрядчиками. В результате средства прессовались, и опять под конец года лихорадочно затевали конкурсы, а потом торопились с расчетами по своим контрактам. Кроме того, считаю ошибочным уточнение бюджета и увеличение ассигнований на исходе года. Лучше перенести эту процедуру на следующий финансовый год.
- Распределяющая их Дума не позволит этого...
- На проведение тендера необходимо 45 дней. Поэтому учреждения и идут в конце года на всевозможные ухищрения, чтобы заключить договор с подрядчиком, осуществляют закупки материалов с прямым нарушением закона - лишь бы деньги потратить. Если министерства и депутаты осознают, какой ущерб это наносит бюджету и нормальной организации работ, проблем с переносом финансирования не будет. А за остатки средств на счетах Казначейства бояться нечего - не испарятся.
- Что еще надо сделать правительству помимо отказа от позднего уточнения бюджетных расходов?
- После того как бюджет утвержден, нужно как можно скорее доводить до министерств, а затем и учреждений лимит бюджетных обязательств, в пределах которого они могут заключать договоры. До сих пор это затягивалось до апреля-мая. Вот и получалось, что деньги на счетах есть, но потратить их нельзя. Без тендеров и контрактов казначейство денег не отпускает. Я убеждена, что лимиты бюджетных обязательств реально доводить заранее - в ноябре-декабре. К этому времени бюджет пройдет три чтения, и учреждения должны знать величину расходов на зарплату, текущие закупки, отопление, освещение и ряд других постоянных расходов хотя бы на один квартал. Постараемся воплотить такой подход нынешней осенью, хотя это потребует изменений в Бюджетном кодексе. Пока это не удалось, хотя мы дали министерствам двухнедельный срок, чтобы они довели до подведомственных учреждений лимиты бюджетных обязательств. В установленный срок это поручение выполнила только Генпрокуратура.
- В распределении доходов между федеральным и региональным бюджетами было много раздрая и скандалов. Вам удалось консолидировать карточку налогоплательщика?
- Учет обязательств налогоплательщика перед бюджетом, так уж сложилось, шел не только по принадлежности платежа к конкретному налогу, а по принципу, в какой уровень бюджета поступают доходы от уплаты этого налога. Взять НДС: в 2000 г. 85% от его уплаты шло в федеральный, а 15% - в региональный бюджет. Вот и заводили налоговики две карточки. Двойной учет одного обязательства позволял делать переплату в бюджет субъекта Федерации и недоплачивать в федеральный бюджет.
При этом на местах как щитом пользовались Налоговым кодексом, который запрещает засчитывать переплату и недоплату в разные уровни бюджетов, если в целом платеж осуществлен в полном размере. Такими операциями федеральный бюджет в 1999 г. лишили 18 млрд руб. В то время как с региональным бюджетом налогоплательщики порой рассчитывались товарными зачетами, мы продолжали начислять пеню и штрафы на недоплату. Та же история происходила с акцизом на водку и этиловый спирт. В итоге в учетной системе появлялись страшные искажения, от которых можно было с ума сойти. С этим безобразием надо было кончать. Хорошо, что, вводя единую карточку налогоплательщика, мы нашли общий язык с налоговой службой. Ведь очевидно, что дело учреждения - исполнять налоговое обязательство, а как разделить доход по уровню бюджетной системы, его не касается. Консолидация карточки привела к тому, что федеральный бюджет перестал терять колоссальные суммы. Да и бюджеты территорий не прогадали. Не секрет, что федеральный центр, пользуясь своими возможностями, договаривался с крупнейшими налогоплательщиками, чтобы они отчисляли налоги и платежи на счета федерального бюджета напрямую. Теперь повод для взаимных упреков выбит.
- В прошлом ГТК держал свои счета в коммерческих банках. Поэтому перечисления в доход бюджета порой задерживались на месяцы. Есть ли сейчас задержки с поступлением платежей от участников внешнеэкономической деятельности?
- В 2000 г. правительство приняло решение о переводе счетов участников внешнеэкономической деятельности в Федеральное казначейство. А в прошлом году реализована новая технология. Где бы ни находились экспортеры и импортеры - от Калининграда до Владивостока, - плату они производят не на счета таможенных управлений на местах, а непосредственно на счет ГТК в главном управлении Федерального казначейства. Информация поступает в электронном виде и быстро обрабатывается. ГТК видит сразу всех участников внешнеэкономической деятельности и ведет консолидированный учет - кто, где и сколько платит.
- В начале года многие опасались, что налоговики не справятся со сбором единого социального налога.
- ЕСН исчисляется с фонда оплаты труда, а потому с точки зрения налогового администрирования не является самым трудным для сбора. Что касается передачи функций от пенсионного фонда налоговикам, то это еще больше упростило администрирование. Понятно, что на росте собираемости сказались и повышение оплаты труда, выход зарплаты из тени. Тенденция к увеличению доходов от ЕСН заметна и в этом году.
- Как внедряется технология единого счета Федерального казначейства, призванная оперативно направлять бюджетополучателям собранные доходы?
- Суть технологии в том, чтобы сократить до минимума время прохождения бюджетных средств по транзитным счетам Казначейства. Проще говоря, чтобы доходы быстрее превращались в расходы. Что тормозило потоки? Сначала предприятие платило налоги в отделение Казначейства в районе или городе. Обработанная за один операционный день информация передавалась в управление Федерального казначейства в региональном центре. Здесь на обработку информации из отделений уходил еще день. Затем пять дней оперативной отчетностью занимались в теруправлениях ЦБ.
Первым делом мы ликвидировали промежуточное звено в виде отделений Казначейства: платежки сразу адресуются в управления. Во-вторых, мы отделили поток денег от потока информации. То есть информация на низовом уровне обрабатывается, но деньги не ждут и движутся наверх. Нет больше пятидневок, ежедневно главное управление Казначейства видит доходы, собранные по всем территориям России. По 4 - 5 млрд руб. каждый день поступает, а раньше ждали пять дней, чтобы получить 10 - 15 млрд руб. и потратить их.
К сожалению, пока остается проблема с учетом в управлениях Федерального казначейства тех доходов, которые регулируются по уровням бюджетов. Это связано с тем, что налогоплательщики просто безобразно заполняют платежные документы. То код классификации укажут неправильно, то индивидуальный номер проставят неточно. Поэтому, если сразу поднять все доходы на уровень управления Казначейства, в невыясненные поступления в отдельных регионах вывалится до 80% доходов. Поднимать культуру заполнения платежных документов нам приходится в одиночку. Очень могли бы помочь банки, где у налогоплательщика открыт счет и куда он приходит с платежкой. Но банк и не думает о правильности заполнения, а сбрасывает документ в казначейство - разбирайтесь сами. Мы обращались в ЦБ с просьбой дать соответствующее указание банкам. Вроде бы вместе должны улучшать управление государственными ресурсами, и тем не менее наши просьбы ЦБ оставляет без внимания. Формально не придерешься - это не их функция.
- Три года не удается полностью перевести в казначейство расходные счета Минобороны. Не этим ли объясняется январская конфликтная ситуация, когда армейские формирования на Дальнем Востоке не расплачивались с РАО "ЕЭС России"?
- Нет, это связано с поздним доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. А вообще, 98% воинских частей и формирований перевели уже в казначейство. Остались отдаленные воинские части с очень сложной транспортной схемой на Камчатке и Чукотке.
- Сколько депрессивных регионов согласились на то, чтобы Федеральное казначейство обслуживало их бюджеты целиком?
- В соответствии с законом о бюджете сегодня у нас 31 субъект Федерации отнесен к высокодотационным. Не все из них, кстати, самые плохие с точки зрения управления финансами. Семь высокодотационных регионов из 31 все еще не перешли полностью на казначейское обслуживание. Это республики Бурятия, Саха и Северная Осетия, Амурская, Ивановская, Магаданская области и Таймырский автономный округ.
- У вас есть методы убеждения?
- У нас есть методы принуждения. Мы не услугу им предлагаем. Переход на кассовое обслуживание Федерального казначейства - это требование закона, и мы его выполним. К субъектам же Федерации, не желающим его исполнять, могут быть применены санкции вплоть до приостановки любой финансовой помощи.
- Составлен ли окончательный перечень бюджетополучателей разных уровней в соответствии с правами собственности?
- Нет. Мы находимся в плену положений Бюджетного кодекса. Финансирование в нем предусмотрено по функциональному признаку. Например, фундаментальная наука финансируется только из федерального бюджета, а здравоохранение и образование - частично из федерального и регионального.
На самом деле обязательства порождаются исключительно собственностью. То, что происходит сейчас, - это дорога в никуда. Мы не имеем полного реестра бюджетополучателей и, соответственно, не знаем точного объема финансовых обязательств, приходящихся на федеральный, региональный и муниципальный уровни. Сколько и кто назаключал договоров - неизвестно. Один закон о милиции чего стоит. По нему получается, что у нас до сих пор есть общая государственная собственность. Когда перевели в Федеральное казначейство внебюджетные счета бюджетных учреждений, тут же объявились организации, имеющие соответствующий статус и устав бюджетных учреждений. При этом они никогда не получали финансирования от министерства, в ведении которого находятся. Живут от аренды и разного рода платных услуг, берут кредиты, поскольку такое право записано у них в уставе. И каждым своим обязательством они порождают субсидиарную ответственность собственника, в данном случае - федерального бюджета.
Свежий пример - закон о бюджете 2002 г. В нем прямо написано, что сельхозучреждения федерального значения, находящиеся в ведении Минсельхозпрода (а это федеральная собственность) , финансируются по зарплате из федерального бюджета, а все другие расходы - из бюджета субъектов. Где такое возможно? Я не знаю, как мы будем выкручиваться из ситуации с учреждениями сельского хозяйства в этом году. Я не знаю, как суды будут принимать решения относительно обязательств, которые понапринимают эти учреждения сельского хозяйства в течение года. Будут ли они опираться на нормы Гражданского и Бюджетного кодексов или руководствоваться законом о бюджете? Не представляю.
- Как часто в рамках субсидиарной ответственности правительству приходится расплачиваться по обязательствам госучреждений?
- За 2001 г. мы получили 13 258 исков на 44 млрд руб. Это страшная цифра. 10 668 исков прошло по силовым министерствам и ведомствам на сумму 14,2 млрд руб. Эти иски мы передаем главным распорядителям средств - министерствам и ведомствам, чтобы они обеспечили их исполнение. Но при этом мы не позволяем им залезать в бюджет за дополнительными средствами. Иски гасятся в рамках тех ассигнований, которые предусмотрены в бюджете для этих министерств.