Автор: В.И. Пашков, заместитель главы администрации г. Братска по экономике и финансам А.Ф. Зезуля, руководитель группы внедрения системы АЦК Финансового управления администрации г. Братска.Источник: журнал "Финансы", №1 2002 г.
Г. Братск Иркутской области насчитывает 280000 жителей и обладает собственным бюджетом около 900 млн. рублей.
"Дорогу осилит только идущий" - такова политика Мэра г. Братска Петрунько А.К. Именно такая политика сделала возможным еще в 1999 году создать Муниципальное казначейство г. Братска и провести по результатам его работы Всероссийский семинар. Мы никогда не останавливались на достигнутом, и путь, пройденный нами по сей день, велик. Это дает нам право утверждать, что те проблемы, с которыми мы сталкивались, а также те решения, которые мы принимали, предстоит решить тому большинству Субъектов и Муниципальных образований РФ, кто только начал исполнять бюджет по казначейской системе.
Желанием поделиться своим опытом с коллегами, который позволит избежать ошибок и ненужных проблем, продиктован смысл настоящей статьи.
Здраво оценив собственные силы в 1999 году, мы приняли решение воспользоваться готовым опытом профессионального разработчика. Однако, практически сразу стало понятно, что Российской Компании, способной оказать всесторонне консультирование и предложить комплексное решение по программному обеспечению, на тот момент не существовало. Именно поэтому мы тогда выбрали симбиоз из программного обеспечения - автоматизированных систем АЦК Компании "БФТ" (г. Москва), АС "Бюджет" НФО "Криста" (г. Рыбинск) и "RS-bank" компании "R-Style" (г. Москва), а технологию казначейского исполнения бюджета решили создать своими силами при консультационной поддержке специалистов компании "БФТ". При этом роль основного программного обеспечения по исполнению бюджета муниципального образования отводилась автоматизированной системе АС "Бюджет" производства НПО "Криста".
Проработав на описанном выше комплексе программного обеспечения до конца 2000 года (фактически, полтора года), мы ощутили острую необходимость модернизации существующей системы казначейского исполнения бюджета г. Братска.
Используемая система имела целый ряд ограничений, наглядно описанных ниже в виде сравнения ситуации "до" и "после". Кратко эти ограничения можно сформулировать как:
Громоздкость и трудоемкость существующей схемы финансирования;
Как следствие, длительный срок осуществления платежей по расходам бюджета (3-4 дня);
Невозможность работы в режиме реального времени и отсутствие, таким образом, необходимой оперативности получения информации;
Недостаточный функционал используемых систем;
Наличие двойного ручного ввода в систему одних и тех же данных (например, повторный ввод реестра платежных поручений передаваемый получателями средств бюджета после получения финансирования на лицевые счета).
В конце 2000 года ситуация на рынке готовых технологий казначейского исполнения бюджета, по сравнению с началом 1999 года, существенно изменилась. Появились поставщики консультационных услуг и комплексного программного обеспечения, способные организовать нам казначейское исполнение бюджета с учетом нашего опыта и накопившихся у нас замечаний "под ключ". Причем мы стали уже довольно сложным клиентом и могли осознанно выбрать поставщика - в расчет принимались исключительно профессионализм разработчика, истинность казначейской технологии, наличие опыта работы. Столь серьезным нашим требованиям смогла удовлетворить только Московская Компания "БФТ". Выбрав Компанию, мы приняли решение и о полном отказе от использования приобретенной и установленной ранее системы АС "Бюджет" производства НПО "Криста" и о переводе всех операций по исполнению местного бюджета на программное обеспечение "Автоматизированный центр контроля" (АЦК) разработки Компании "БФТ".
Внедрение АЦК длилось с 1 января по 1 июля 2001 года и привело к следующему положению дел, наглядно показанному ниже в виде сравнительной таблицы "до" внедрения АЦК и "после" внедрения АЦК (см. табл.1).
Таблица 1.
Сравнительный анализ казначейского исполнения бюджета г. Братска до внедрения АС "АЦК" и после внедрения АС "АЦК"
№ п/п | "до" АЦК | "после" АЦК |
1. | Структура бюджетной сферы. | |
Как таковой структуры бюджетной сферы в АС "Бюджете" не просматривалось. Не было наглядно видно подчиненности подведомственных организаций. Представления о структуре бюджетной сферы были у сотрудников ФО только в головах и четкого отражения в автоматизированной системе не находили. Все распорядители и бюджетополучатели были обычными элементами справочника организаций. Поскольку глубина бюджетной сферы ограничивалась распорядителями и прямыми бюджетополучателями (только у них были открыты лицевые счета), то вопрос о централизованных бухгалтериях и подчиненных их бюджетополучателях в системе вообще не рассматривался. Также в системе не было ссылок на подведомственные распорядителю организации (т.е. департамент здравоохранения, например, выступал только как распорядитель, а учет по подведомственным ему учреждениям вообще не осуществлялся). Иными словами вся структура бюджетной сферы замыкалась на уровне распорядителя (РК) и прямого получателей средств бюджета (ПБС) | Вся структура бюджетной сферы четко разделена, находит четкое отражение и учет в автоматизированной системе. Система учитывает всех распорядителей, всю действующую сеть централизованных бухгалтерий под распорядителями, четко представлена структура подчиненных каждому распорядителю учреждений - получателей бюджетных средств (всего открыто 114 лицевых счетов). Конечным элементом структуры бюджетной сферы выступает конечный получатель бюджетных средств (их 290, школы, детские садики, исполнители муниципального заказа и т.д.). Такая детализация нужна в первую очередь для самих распорядителей, чтобы они несли свою долю ответственности в процессе исполнения бюджета. В системе стало возможно на практике реализовать одну из основных идеи муниципального казначейства города Братска - "полномочия вместе с ответственностью". Теперь за корректность данных по каждому ПБС у нас отвечают распорядители бюджетных средств. | |
2. | Описание процесса финансирования. | |
В целом, схема финансирования была очень громоздкой, операции бюджетного контроля и подготовки платежных документов, выполняемые в операционном отделе, отличались сложностью и трудоемкостью. Функционал используемых программных связок между разнородными модулями был крайне ограниченным. Срок платежа от момента подачи заявки до зачисления на счет получателя средств составлял 3-4 дня. Наблюдался многократный ручной ввод в систему одних и тех же данных. |
Таким образом, процедура зачисления средств на лицевой счет конечного получателя средств бюджета (финансирование) и списания средств со счета (расходование) происходят одномоментно при обработке заявки в бизнес- конвейере автоматизированной системы. Используемая сейчас технология АЦК полностью исключает двойной ввод документов - платежные поручения автоматически формируется из поданной заявки нижестоящих. Срок платежа от момента подачи заявки до зачисления на счет получателя средств составляет 1-2 сутки. | |
3. | Количество платежных документов с единого счета Финансового управления. | |
Поскольку в системе осуществлялся учет по распорядителям и прямым бюджетополучателям, общее количество платежек составляло в среднем 50-60 платежек в день, в т. ч. сводные платежные поручения. | Сегодня ежедневное количество исходящих платежных поручений составляет 100-120, в т.ч. сводные платежные поручения, сгруппированные по бюджетополучателям и исполнителям муниципального заказа. Можно сказать, что платежные документы стали более "детализированными" по конкретным получателям средств из бюджета. Стоит отметить, что после установки системы нам удалось при постоянной численности сотрудников Финансового управления существенно увеличить глубину детализации при работе с документами до конечного бюджетополучателя. При этом, за счет автоматизации ввода в систему большинства документов и исключением повторного ручного ввода, удалось снизить объем рутинных операции сотрудников, а за счет экономии рабочего времени произвести запуск новых модулей и подсистем, расширить спектр аналитических функций работников Финансового управления. | |
4. | Количество открытых лицевых счетов и кому они были открыты. | |
В старой системе было открыто 16 лицевых счетов (5 распорядителей и 11 прямых бюджетополучателей). | Открыто 114 лицевых счетов всем подведомственным бюджетным учреждениям и централизованным бухгалтериям, в том числе распорядительные и служебные лицевые счета. | |
5. | Какие операции автоматизированы в Финансовом управлении. | |
|
| |
6. | Какие отделы осуществляют работу в автоматизированной системе (АС), сколько пользователей насчитывает АС. | |
В АС работали: распорядители, прямые ПБС, отделы Финансового управления: бюджетный отдел, бухгалтерия, отдел оперативного контроля и анализа (ООКиА), операционный отдел. Количество пользователей 20, в т.ч. 12 человек осуществляли работу в АРМ Финоргана, 8 человек в АРМ - распорядителей кредитов. Количество одномоментно работающих в системе пользователей при рабочей загрузке сервера оставляло - 7-10 человек. | В АС работают: распорядители, прямые ПБС, бюджетный отдел, бухгалтерия, отдел ООКиА, операционный отдел, отдел учета финансово-кредитных ресурсов, отдел муниципального заказа и централизованных расчетов. Количество зарегистрированных пользователей 80, в т.ч. 35 - пользователей в Финоргане, - 35 пользователей - распорядителей кредитов и 9 прямых бюджетополучателей. Количество одномоментно работающих в системе пользователей при рабочей загрузке сервера оставляет - 30-40 человек. | |
7. | Оперативность получения информации. | |
Учитывая сроки финансирования - оперативность данных по расходам 3-4 дня, по доходам 2-3. Существовали сложности в поисках документов (как таковых документов в системе нет, есть только записи в БД), при решении спорных вопросов всегда приходилось искать бумажные копии документов. | Учитывая сроки финансирования - оперативность данных по расходам 1-2 суток, по доходам 1-2 суток (из-за задержек реестров ОФК и уточнения невыясненных поступлений). Сроки предоставления месячной отчетности не изменились. Удобный поиск документов позволяет уточнить историю обработки того или иного документа, при решении спорных вопросов нет необходимости искать бумажные копии документов, т.к. практически на каждый бумажный документ есть однотипный документ в системе с тем же номером. Иногда первичным для системы является бумажный документ, иногда наоборот - печатная форма документа из системы становиться юридически значимым элементом документооборота Финансового управления. |
Естественно, то, что мы получили, не далось нам легко и просто. При внедрении АЦК мы столкнулись с некоторыми проблемами:
В процессе выбора системы автоматизации для нашего Финансового управления и на основании опыта использования различных систем, мы подготовили сравнительную таблицу (см. табл.2) двух наиболее распространённых решений.
Этот анализ - результат кропотливой работы нашего коллектива, и мы готовы поделиться своими наработками, которые будут полезны финансовым органам при принятии решения о переходе на казначейское исполнение бюджета.
Таблица 2.
Сравнительный анализ систем казначейского исполнения бюджета на базе АС "Бюджет" (НПО "Криста", г. Рыбинск) и АС АЦК (ООО "БФТ", г. Москва)
№ п/п | АС "Бюджет" | АС АЦК |
1. | Концепция построения системы. | |
Как таковая концепция электронного документооборота отсутствует. Отсутствует понятие "электронного документа". Данные вводятся непосредственно в базу данных при помощи разнообразных интерфейсов. | В полной мере реализована концепция "электронного документооборота" Финоргана. В системе в рамках бизнес-конвейера обрабатываются разнообразные классы электронных документов, реализована бизнес-логика системы, которая достаточно легко настраивается. | |
2. | Организация прав доступа и настройка рабочих мест. | |
Настройка рабочих мест (РМ) выполняется только в части доступа/запрещения пользователю работы на конкретном АРМ. Нет разграничения доступа к отдельным операциям. Наличие доступа к модулю предполагает полный доступ для работы с данными в нем. АРМ жестко определены и не подлежат гибкой настройке. | Реализована гибкая настройка прав доступа к различным модулям системы. Модули могут настраиваться под конкретного пользователя, выполняющего конкретные задачи в системе. Настройка групп прав АРМ позволяет определить для каждого пользователя доступные виды операций с документами, видимость организаций, видимость отдельных пунктов меню, а также ряд дополнительных параметров. Это позволяет производить разнообразные виды настроек и четко организовать электронный документооборот в системе и в Финоргане в целом. | |
3. | Функционал системы, обеспечивающий реализацию определенной технологии исполнения бюджета. | |
АС "Бюджета" содержит минимально необходимый набор модулей для автоматизации современной деятельности Финоргана. На момент принятия решения о замене системы в Братске у "Кристы" не было реально работающего рабочего места удаленного БП (хотя о разработках в этой области они заявляли). Очень слабым и запутанным в октябре 2000г. нам показался казначейский модуль, большинство операций в котором - просто ручная разноска сумм. Поэтому стало ясно, что АС "Бюджет" при всей его простоте и привычности не сможет стать ядром для единой эффективной системы казначейского исполнения местного бюджета. В АС "Бюджет" не было аналитического блока, блока договоров, существовали сложности при организации необходимой аналитики до конкретного бюджетополучателя. Информация в системе у нас учитывалась только на уровне распорядителей кредитов и прямых ПБС. | Единая система АЦК позволила нам отказаться от 3-х разрозненных модулей, которые обеспечивали реализацию финансирования через лицевые счета. Детализация бюджетной сферы увеличилась до конечного бюджетополучателя (школа, детский сад и пр.), в полной мере был запущен казначейский контроль лимитов бюджетных обязательств (раньше вообще не работал). Удалось технологично запустить в рамках системы операционный день казначейства, избежать двойного заведения данных в систему (как это было в прежней системе), настроить в системе работу отдела муниципального заказа и централизованных расчетов, оптимизировать учет доходов (в частности, электронный импорт реестров УФК в разрезе плательщиков). В бухгалтерском учете Финоргана корректно отражаются финансирование и кассовый расход. Всю первичную информацию в систему вводят подведомственные, а работники Финоргана осуществляют дальнейшую обработку документов, освобождаясь от рутинной работы, и получают возможность заниматься аналитикой. | |
4. | Гибкость системы при выборе определенной технологии исполнения бюджета. | |
Система включает в себя стандартный набор жестко определенных модулей, используя которые проблематично реализовать цельную технологию и полностью учесть все особенности исполнения местного бюджета. И хотя в Братске система АС "Бюджет" эксплуатировалась достаточно эффективно, именно отсутствие гибкости было одним из факторов, которые способствовали принятию решения о замене системы на АЦК. | Гибкость настроек и самих модулей системы позволяет производить настройки под различные технологии исполнения местного бюджета. В частности, в Братске потребовалось много технологических решений по работе муниципального заказа, со средствами на лицевом счете в УФК, работе с местными и федеральными программами. Большинство из них удалось решить в рамках текущего функционала системы АЦК, не прибегая к программным доработкам системы, что свидетельствует о достаточно высокой гибкости продукта. | |
5. | Возможность исправления ранее сделанных пользователями ошибок. | |
Очень легко исправлять ошибки пользователей, например, очень просто изменить классификацию, сумму и др. параметры "задним числом", путем простой правки записей в базе данных. | Изменение данных по финансированию, бюджетной классификации, тем более изменение сумм документов, которые находятся в обработке (или уже обработаны) невозможно. Это связано с принципом построения и функционирования системы. Однако это бывает нужно как на этапе внедрения системы, так и в промышленной эксплуатации, например, когда требуется исправить данные "задним числом". В целом любое изменение ошибок требует обращения к администратору системы и недовольство пользователей. | |
6. | Необходимость организационных изменений при внедрении системы. | |
Организационные изменения были незначительны. В старой системе был создан только казначейский отдел, остальных отделов реорганизация не коснулась. | Организационные изменения в структуре Финоргана обязательны. Система АЦК требует более четкой организации труда в Финоргане с четким распределением прав и обязанностей. В четкой привязке к структуре необходима разработка технологического регламента Финансового управления при работе в системе АЦК. |
Примечание: сравнительный анализ системы АС "Бюджет" приводится на момент принятия решения о замене системы в г. Братске на систему АЦК разработки компании "БФТ".
На сегодняшний день основной этап внедрения системы "Автоматизированный центр контроля" (АЦК) исполнения бюджета г. Братска полностью завершен.
В результате в полной мере в едином комплексе работают все отделы финансового управления г. Братска включая операционный (казначейский) отдел, отдел оперативного контроля и анализа, бюджетный отдел, отдел бухгалтерского учета и отчетности, отдел муниципального заказа и централизованных расчетов, сектор электронных платежей. Собственные полнофункциональные рабочие места установлены у распорядителей кредитов и прямых получателей средств бюджета.
Важно отметить, что все успехи, которых мы сегодня достигли в деле оптимизации системы казначейского исполнения бюджета города, являются результатом совместной плодотворной работы всего коллектива Финансового управления администрации г. Братска. Без дружной, творческой и целеустремленной команды было бы невозможно реализовать те идеи и принципы, на которых сегодня эффективно функционирует муниципальное казначейство г. Братска. В процессе внедрения наши сотрудники были полноправными участниками процесса создания системы учета финансовых ресурсов муниципального образования.
Однако мы не хотим останавливаться на достигнутом. Успешная эксплуатация автоматизированной системы исполнения бюджета показала, что на сегодняшний день финансово-казначейский контроль не является панацеей и решает лишь часть задач по созданию эффективной системы управление муниципальным образованием. В единой системе необходимо осуществлять контроль выполнения натуральных норм и нормативов, обеспечивающих выполнение бюджетных (муниципальных) обязательств - обязательств по обеспечению населения данной территории услугами здравоохранения, образования, социальной защите населения, созданию и развитию городской инфраструктуры и прочее.
Сегодня становиться понятным, что развитие казначейской системы должно сопровождаться созданием системы контроля натуральных показателей развития муниципального образования. Такая система должна основываться на базе безразмерных коэффициентов, позволяющих обеспечить единое информационное поле по контролю всех бюджетных обязательств в различных отраслях. Разработанная в г. Братске методика позволяет обеспечить контроль выполнения бюджетных обязательств в области питания, коммунальных услуг, транспорта, социальной защиты населения.
Первым этапом формирования подобной системы станет совместный проект с компанией "БФТ", целью которого является интеграция системы казначейского исполнения бюджета АЦК с системой учета коммунальных платежей населения и бюджетной сферы с функциями контроля выполнения натуральных норм и нормативов.
Подобный объем информации необходимо формировать таким образом, чтобы обеспечить к ней эффективный, своевременный и качественный доступ. Понятна необходимость создания на базе интегрированных систем единого хранилища данных для последующего использования информации в системах аналитической обработки данных, так называемых OLAP-системах.
И напоследок хочется напомнить фразу, с которой начиналась эта статья: "Дорогу осилит только идущий…". Г. Братск совместно с компанией "БФТ" намерен продолжать дальнейшие исследования в данной области, и приглашает к сотрудничеству заинтересованные Субъекты и Муниципальные образования Российской Федерации.