В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, служащий целям финансового регулирования, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы страны, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений.
К 1 января 2000 г. была сформирована законодательная и нормативно-правовая база, способствующая соблюдению норм и правил распределения федеральных регулирующих доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Новый механизм межбюджетного регулирования доходов федерального бюджета, заключающийся в том, что межбюджетному регулированию подлежат все регулирующие доходы федерального бюджета, собранные на территории субъекта Федерации, включая и неденежные доходы, создал условия, при которых для региональных и местных властей стало невыгодным проведение зачетов и неденежных форм расчетов по уплате налогов и сборов.
В налоговом законодательстве РФ отсутствует понятие "регулирующие налоги и сборы". В соответствии с Налоговым кодексом установлены следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные.
Обязанность по уплате налога или сбора у плательщика возникает, изменяется и прекращается при наличии оснований, установленных Налоговым кодексом РФ или иным актом законодательства о налогах и сборах.
Согласно ст. 52 Налогового кодекса, определяющей порядок исчисления налога, налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот.
Таким образом, для налогоплательщика основанием для исчисления и уплаты конкретного налога или сбора в бюджеты разного уровня бюджетной системы Российской Федерации служит наличие данной нормы в законодательном акте, устанавливающем налог или сбор. В случае отсутствия такой нормы у налогоплательщика не возникает обязательства по исчислению налога или сбора, применительно к уровням бюджетов. Учет налогов и платежей в разрезе каждого налогоплательщика осуществляют налоговые органы.
Федеральные регулирующие налоги и сборы являются источниками доходов федерального бюджета, передаваемых в порядке межбюджетного регулирования субъектам Федерации по нормативам, установленным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Объектом межбюджетного регулирования являются не налоги и сборы, а доходы федерального бюджета от уплаты налогов и сборов.
Исходя из положений Налогового кодекса и Бюджетного кодекса, налогоплательщик является субъектом налоговых, но не бюджетных правоотношений и по федеральным налогам и сборам, доходы от уплаты которых являются регулирующими, у налогоплательщика возникает обязательство по уплате налога в целом, безотносительно уровней бюджетов, по исполнении которого у федерального бюджета возникает обязанность передать собственные доходы в доходы бюджетов другого уровня по законодательно установленным нормативам распределения.
Согласно ст. 129 Бюджетного кодекса, распределение по временным нормативам регулирующих
доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации относится к межбюджетным отношениям — отношениям между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Регулирующие доходы федерального бюджета, в целях обеспечения сбалансированности доходов и расходов, поступают в соответствующие бюджеты в виде процентных отчислений от доходов, полученных от уплаты налогов и сборов, по нормативам, утвержденным в установленном порядке на соответствующий финансовый год по разным видам таких доходов.
При этом в соответствии с бюджетным законодательством в доходы бюджетов субъектов Федерации средства от уплаты федеральных регулирующих налогов и сборов поступают не непосредственно от плательщиков налогов и сборов, а от органов федерального казначейства, которые по результатам распределения доходов в порядке межбюджетного регулирования, передают регулирующие доходы федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации.
В соответствии с Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. № 91н, установлен единый порядок ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы, поступивших на счета органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, открытые в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях.
Аналитический учет доходов федерального бюджета осуществляется по видам налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации. Так, например, код 1020100 -- "Налог на добавленную стоимость", код 1020101 — "Налог на добавленную стоимость по продовольственным товарам (за исключением подакцизных) и товарам для детей, производимым на территории Российской Федерации по перечням, утверждаемым Правительством Российской Федерации", код 1020200 —- "Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации", код 1020201 — "Этиловый спирт-сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья и спирт питьевой".
Для полного внедрения точного и автоматического распределения доходов по разным уровням бюджетной системы внесены изменения в классификацию доходов бюджетов с присвоением индивидуальных кодов тем налогам и сборам, которые имеют различные нормативы распределения по уровням бюджетной системы.
Так, например, по коду 1050000 — "Платежи за пользование природными ресурсами" установлены коды:
1050100 —- "Платежи за пользование недрами";
1050110 — "Платежи за проведение поисковых и разведочных работ";
1050121 — "Платежи за добычу общераспространенных полезных ископаемых";
1050123 — "Платежи за добычу углеводородного сырья";
1050124 — "Платежи за добычу подземных вод";
1050125 — "Платежи за добычу полезных ископаемых из уникальных месторождений и групп месторождений федерального значения";
1050126 — "Платежи за добычу других полезных ископаемых" и т.д.
Кроме того, введены разные коды классификации для налогов, которые в соответствии с Налоговым кодексом являются федеральными, но по которым налоговым законодательством установлены разные налоговые ставки для уплаты в разные уровни бюджетов, например, налоги на прибыль (доход):
код 1010101 -- "Налог на прибыль предприятий и организаций (резидентов), подлежащий уплате в федеральный бюджет";
код 1010102 — "Налог на прибыль предприятий и организаций (резидентов), подлежащий уплате в бюджет субъекта Российской Федерации" и т.д.
Оперативно-аналитический учет, распределение и отражение доходов в регистрах аналитического учета осуществляется ежедневно автоматизировано с использованием как бумажных носителей, так и в электронном виде.
На основании данных оперативно-аналитического учета доходов производится обмен информацией по поступившим доходам между органами федерального казначейства, налоговыми и финансовыми органами, кредитными организациями, а также обеспечение необходимой информацией внутренних и внешних пользователей.
Для учета поступления и распределения доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации и учета доходов федерального бюджета органам федерального казначейства в кредитных организациях открываются счета № 40101 — "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства" и № 40102 — "Доходы федерального бюджета".
Министерство финансов Российской Федерации ежегодно доводит до территориальных органов федерального казначейства указания о порядке зачисления налогов (сборов) и других обязательных платежей на счет № 40101.
Счет № 40102 предназначен для учета поступления всех доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, поступающих как непосредственно от плательщиков налогов (сборов) и других обязательных платежей, так и со счета № 40101.
Распределение доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется органами федерального казначейства с учетом:
- сведений налоговых органов о плательщиках с указанием реквизитов (наименование плательщика, его идентификационного номера, идентификационного номера налогового органа, в котором состоит на учете данный плательщик), которые представляются не позднее, чем за 10 дней до начала нового финансового года, с последующими изменениями не позднее 5 числа;
- информации налоговых органов о льготах и отсрочках (рассрочках) по уплате доходов в соответствующие бюджеты, налоговых кредитах, инвестиционных налоговых кредитах, предоставленных в соответствии с законодательством РФ;
-другой информации, касающейся порядка уплаты налогов (сборов) и обязательных платежей, предоставляемой органам федерального казначейства в соответствии с законодательством РФ.
Доходы, поступившие на счет №40101, распределяются органами федерального казначейства между бюджетами разных уровней в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством РФ, по нормативам отчислений, устанавливаемых на соответствующий финансовый год законами о федеральном бюджете, законами субъектов Федерации о бюджете и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах.
Распределение доходов между бюджетами разных уровней производится по установленным нормативам отчислений в целом по сумме поступившего дохода (коду бюджетной классификации), за исключением платежей, поступивших от плательщиков, которым предоставлены льготы.
По плательщикам, которым предоставлены льготы по платежам в бюджеты, распределение доходов производится по каждому платежу по индивидуально рассчитанным нормативам.
Учет и распределение доходов органами федерального казначейства осуществляется в автоматизированном режиме на основании введенных в базу данных сведений из документов.
Органы федерального казначейства ежедневно получают в кредитных организациях выписки из счета №40101 с приложениями одного экземпляра каждого платежного документа на уплату плательщиком доходов. Данные выписки группируются по видам доходов в соответствии с кодами бюджетной классификации.
При взаимодействии органа федерального казначейства с несколькими налоговыми органами обработка и передача платежных документов осуществляется отдельно по каждому налоговому органу (идентификационному номеру налогового органа — ИНН).
В случае поступления на счета органов федерального казначейства доходов, требующих уточнения (выяснения), суммы этих доходов отражаются в аналитическом учете на счете "Невыясненные поступления". К невыясненным поступлениям также относятся суммы поступивших платежей, указанные в выписке кредитной организации, по которым отсутствуют платежные документы, а также платежи, поступившие от плательщиков, состоящих на учете в ином, чем указано в платежном документе, налоговом органе.
После выяснения принадлежности указанных платежей к определенному виду дохода или определенной территории, в которой плательщик состоит на учете, органом федерального казначейства производится операция:
- перечисления указанных средств по назначению на соответствующие счета бюджетов;
- отнесения невыясненного платежа на соответствующий код дохода бюджетной классификации при получении подтверждающих платежных документов из кредитной организации;
- возврата средств плательщику согласно заключению налогового органа. ^
Платежи, поступившие на счет №40101 и принадлежность которых к виду дохода не установлена, могут числиться как "невыясненные поступле-. ния" не более двух месяцев со дня их зачисления, а платежи, поступившие в декабре — до 25 декабря отчетного года. После истечения этих сроков невыясненные поступления, зачисленные на счет №40101, перечисляются органами федерального казначейства с указанного счета в доход федерального бюджета на счет №40102 и учитываются по коду 2090000 — "Прочие неналоговые доходы" бюджетной классификации.
Органы федерального казначейства при распределении поступивших доходов производят следующие операции:
- осуществляют распределение поступивших за день доходов по их видам (кодам бюджетной классификации);
- определяют отдельно по видам доходов (кодам бюджетной классификации) сумму дохода, подлежащую перечислению в бюджеты разных уровней, с учетом сведений налоговых органов и другой информации, касающейся порядка уплаты налогов (сборов) в соответствии с законодательством РФ;
- осуществляют операции по возврату плательщикам излишне уплаченных или излишне взысканных сумм доходов на основании заключений налоговых органов, исходя из сумм ежедневных доходов, подлежащих перечислению в разные уровни бюджетов. При недостаточности средств дохода какого-либо уровня бюджета при распределении доходов между бюджетами разных уровней, допускается частичное исполнение заключений налоговых органов по возврату плательщику излишне уплаченных или излишне взысканных сумм дохода. Возвраты излишне уплаченных или излишне взысканных сумм дохода, подлежащие перечислению плательщикам и неисполненные за текущий день, учитываются при распределении доходов между бюджетами разных уровней на следующий день;
- осуществляют операции по перерасчетам между бюджетами разных уровней и перечисление доходов в бюджеты разных уровней в пределах сумм текущих однодневных поступлений. При недостаточности доходов дня, операция перераспределения доходов исполняется частично.
В целях соблюдения сопоставимости отчетных данных в части отражения в учете и отчетности сумм налога на добавленную стоимость по внутренним оборотам, а также сумм возмещения НДС по экспорту, налоговые органы направляют органам федерального казначейства заключение налогового органа (форма № 21) о принятом решении о проведении зачетов по налогам, в том числе и по суммам возмещения НДС по экспорту.
Если соответствующими законами или иными нормативными правовыми актами плательщикам предоставлены льготы, отсрочки (рассрочки) по уплате налогов (сборов) и иных обязательных платежей, налоговый кредит, налоговый инвестиционный кредит по платежам в какой либо из уровней бюджетов, то размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов (сборов) и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.
Сумма перерасчета распределения доходов между бюджетами разных уровней определяется в следующем порядке.
По бюджету, по которому предоставлены плательщикам льготы, отсрочки по уплате налогов (сборов) и иных обязательных платежей сумма перерасчета отражается со знаком "минус".
По бюджету, в пользу которого производится перераспределение средств, сумма перерасчета отражается со знаком "плюс".
Действовавшая до 2000 г. нормативно-правовая база в условиях формирования доходов бюджетов субъектами Федерации и органами местного самоуправления за счет применения различных неденежных форм по уплате федеральных регулирующих налогов и сборов, в части подлежащей зачислению в бюджеты субъектов, а также зачисления в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты поступлений от уплаты этих налогов и сборов, минуя счета органов федерального казначейства, длительное время не позволяла органам федерального казначейства как органам, осуществляющим исполнение федерального бюджета, в полной мере контролировать процесс формирования доходов федерального бюджета и осуществлять межбюджетное регулирование доходов федерального бюджета в соответствии с утвержденным бюджетом.
В результате на 1 января 2000 г. сложилось неурегулированное сальдо расчетов по регулирующим доходам федерального бюджета.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" органами федерального казначейства проведена работа по определению сумм неурегулированной задолженности по доходам от уплаты регулируемых федеральных налогов и сборов, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, подлежащих зачислению как в федеральный бюджет, так и в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Неурегулированное сальдо расчетов по регулирующим доходам федерального бюджета по состоянию на 1 января 2000 г. было подтверждено протоколами согласования сальдо задолженности между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации за 1999 г. и расчетами распределения регулируемых федеральных налогов и сборов за 1999 г., согласованными управлениями федерального казначейства Минфина России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" в связи с получением дополнительных доходов", задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации, образовавшаяся на 1 января 2000 г. по доходам от уплаты федеральных налогов и сборов, распределяемых по нормативам, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, а также по перечислению поступлений от налоговых доходов в иностранной валюте за 1996-99 гг. и задолженность бюджетов субъектов Федерации перед федеральным бюджетом, образовавшаяся на 1 января 2000 г. по доходам от уплаты федеральных налогов и сборов, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, была урегулирована следующим образом.
Задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов по налоговым поступлениям в иностранной валюте за 1996-99 гг. направлена на погашение задолженности бюджетов субъектов Федерации по доходам от уплаты налогов, сборов, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, а также на погашение задолженности бюджетов субъектов Федерации перед федеральным бюджетом по средствам, выданным на возвратной основе.
Уменьшена задолженность бюджетов субъектов Федерации перед федеральным бюджетом по доходам от уплаты федеральных налогов и сборов, распределяемых по нормативам, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков на часть, составляющую 2% и менее суммы налоговых и неналоговых доходов, поступивших в консолидированный бюджет каждого субъекта Федерации в 1999 г.
Погашение оставшейся суммы задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом по доходам от уплаты регулирующих федеральных налогов и сборов, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков будет осуществляться в течение пяти лет с 1 января 2001 г. до 31 декабря 2005 г. ежегодно равными долями.
Задолженность федерального бюджета по доходам от уплаты налогов, сборов, земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, направлена на погашение задолженности бюджетов субъектов Федерации перед федеральным бюджетом по средствам, выданным на возвратной основе, а субъекты Федерации, не имеющие задолженности перед федеральным бюджетом, должны обеспечить возврат этих средств.
Существующие механизмы распределения доходов по уровням бюджетов и сегодня не полностью исключают возможность уплаты регулирующих налогов, минуя казначейскую систему. Сейчас это выявляется на стадии последующего контроля, а закон о федеральном бюджете разрешает применять жесткие санкции к нарушителям.
В этих условиях органы федерального казначейства вынуждены реагировать на уже свершившиеся факты, причем только в случае получения соответствующей информации от налоговых органов. При этом у органов федерального казначейства отсутствует возможность востребовать ошибочно перечисленные налогоплательщиками налоги и сборы по принадлежности на счета органов федерального казначейства.
В качестве одной из мер, направленных на ужесточение налогово-бюджетной политики в условиях решения проблемы обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, необходимо установить порядок зачисления всех видов налогов и сборов, включая региональные и местные налоги и сборы, на счет органов федерального казначейства №40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства", с которого доходы по принадлежности зачислялись бы на счета соответствующих бюджетов. Данный порядок позволит реализовать в полной мере принцип разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, это даст возможность строить межбюджетные отношения, исходя из возможностей консолидированного бюджета соответствующей территории, иметь полное представление о налоговых доходах бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации при осуществлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета, а также обеспечить учет валовых поступлений (контингента) по кодам бюджетной классификации Российской Федерации на одном счете и исключить определенные неудобства для налогоплательщиков при исполнении им обязанностей по уплате налогов и сборов. А налоговые органы получили бы возможность получать полную информацию об уплаченных всех видах налогов и сборов от органов федерального казначейства.
Уплата налогов и сборов на один счет создаст удобство и для налогоплательщика, упростит процедуры возврата и зачета переплат налогов, позволит синхронизировать учет казначейский (по видам налогов) и налоговый (по лицевым счетам налогоплательщиков).
Т.Н. Мануйлова,
заместитель начальника Главного управления федерального казначейства Минфина России
журнал "Финансы", №1 2002 г.